Mặc dù Ả Rập Xê Út đã định giá xuất khẩu dầu của mình bằng đô la Mỹ trong nhiều thập kỷ, nhưng gần đây đã có sự suy đoán rằng các nhà lãnh đạo nước này có thể đang xem xét thay đổi. Điều đó có ý nghĩa gì đối với quyền bá chủ về tài chính và tiền tệ của Mỹ?
Liệu những thay đổi đối với hệ thống “Petrodollar” lâu đời có làm suy yếu sự thống trị toàn cầu của đồng bạc xanh không? Trong nửa thế kỷ, Hoa Kỳ đã bán vũ khí tiên tiến cho Ả Rập Xê Út và Vương quốc này đã tính doanh số bán dầu của mình bằng đô la. Tuy nhiên giờ đây, quốc gia này đang công khai xem xét việc định giá bán dầu bằng các loại tiền tệ khác, có tin đồn rằng thỏa thuận này có thể bị phá vỡ.
Mối quan hệ Mỹ – Ả Rập Xê Út bắt đầu vào năm 1933, một năm sau khi Vương quốc này chính thức được thành lập. Chế độ quân chủ Ả Rập Xê Út đã trao cho Standard Oil độc quyền khai phá Tỉnh miền Đông của nước này và mối quan hệ hợp tác này đã dẫn đến việc thành lập ARAMCO (Công ty Dầu mỏ Ả Rập Mỹ) vào năm 1938, sau đó là việc phát hiện ra trữ lượng khổng lồ. Trong những năm tiếp theo, dầu mỏ sẽ tiếp nhiên liệu cho vinh quang mà Mỹ dẫn đầu trong Chiến tranh thế giới thứ hai, cung cấp năng lượng cho xe tăng, tàu thủy và máy bay.
Mặc dù Ả Rập Xê Út chính thức trung lập trong cuộc chiến, chính phủ Hoa Kỳ đã bắt đầu coi nước này là một lợi ích an ninh quan trọng vào năm 1943. Năm 1945, Tổng thống Hoa Kỳ Franklin D. Roosevelt gặp Quốc vương Ả Rập Xê Út Abdulaziz Ibn Saud, và mặc dù cuộc gặp của họ bị lu mờ bởi Hội nghị Yalta vài ngày trước đó, nó vẫn đánh dấu sự khởi đầu của mối quan hệ chiến lược lâu dài giữa hai nước.
PETRO có gì đặc biệt?
Mặc dù “petrodollars” chỉ đơn thuần đề cập đến dầu được định giá bằng đô la, nhưng thuật ngữ này đôi khi mang nghĩa rộng hơn, bởi vì các nhà xuất khẩu dầu dư thừa được thanh toán bằng đô la sẽ tái chế chúng thông qua việc mua trái phiếu Kho bạc Hoa Kỳ, do đó sẽ tài trợ cho thâm hụt thương mại của Mỹ. Liệu thỏa thuận này có nguồn gốc như một sự trao đổi (để đổi lấy sự đảm bảo về an ninh của Mỹ) không hay chỉ là một nguồn gây ra nhiều tranh cãi. Cuộc tranh luận gần đây lại được khơi dậy bởi suy đoán rằng hệ thống petrodollar đã chính thức hết hạn vào ngày 9/6/2024, vào kỷ niệm 50 năm hiệp ước kinh tế và quân sự mà Ngoại trưởng Hoa Kỳ Henry Kissinger và Hoàng tử Ả Rập Xê Út Fahd bin Abdulaziz Al Saud ký năm 1974.
Thỏa thuận năm 1974 đã mở ra một kỷ nguyên hợp tác chặt chẽ mới bằng cách thành lập các ủy ban chung về hợp tác kinh tế và quân sự. Văn bản đề cập đến những nỗ lực của Hoa Kỳ nhằm khuyến khích Ả Rập Xê Út tiếp tục sản xuất dầu với số lượng cần thiết để đáp ứng nhu cầu thế giới với mức giá thấp hơn, ổn định hơn và gợi ý về lợi ích chiến lược trong việc tăng cường quan hệ chính trị, nhưng nó không đề cập đến việc thanh toán dầu của Ả Rập Xê Út bằng đô la hay Mỹ mua hàng để đổi lấy các khoản đầu tư của Kho bạc của Ả Rập Xê Út. Thỏa thuận cũng không bàn rõ ràng đến các đảm bảo an ninh có đi có lại. Thay vào đó, mục đích được tuyên bố của thỏa thuận là tạo ra mối quan hệ đối tác chiến lược nhằm ổn định khu vực và tăng cường quan hệ song phương.
Tuy nhiên, một tháng sau, Bộ trưởng Tài chính Mỹ William Simon và cấp phó của ông, Gerry Parsky, đã thực hiện một phái đoàn tới Vương quốc này dưới chiêu bài là một chuyến công du ngoại giao rộng lớn hơn được tiến hành để đáp lại lệnh cấm vận dầu mỏ của Ả Rập sau cuộc xung đột giữa Ả Rập và Israel năm 1973. Trước khi tham gia hoạt động công ích, Simon từng là giám đốc điều hành cấp cao tại Salomon Brothers, nơi ông đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển bộ phận giao dịch trái phiếu chính phủ của công ty.
Salomon Brothers đã thiết lập vị thế thống trị trong giao dịch chứng khoán Kho bạc Hoa Kỳ và trong quá trình này đã định hình lại cục diện tài chính Phố Wall. Hợp tác với những nhân vật huyền thoại như William “Billy” Salomon và John Gutfreund, Simon bắt đầu phát hành trái phiếu bằng cách “gộp rủi ro”. Bằng chính lời kể của mình, tổ chức này đã trở thành “một công ty lắt léo, thiếu thốn và sẵn sàng chấp nhận rủi ro”.
Một thời gian sau đó, ông này mang phong cách táo bạo tương tự (và kinh nghiệm quản lý các công cụ tài chính phức tạp) đến Bộ Tài chính. Trong thời gian lưu trú bốn ngày ở Jeddah, nhóm của ông đã môi giới một thỏa thuận bí mật với các quan chức Xê Út nhằm giảm thiểu việc sử dụng dầu thô làm vũ khí kinh tế. Hoa Kỳ sẽ mua dầu từ Ả Rập Xê Út và cung cấp cho nước này viện trợ và thiết bị quân sự của Mỹ, đồng thời người Ả Rập Xê Út sẽ đầu tư số tiền thu được từ dầu mỏ vào trái phiếu Kho bạc Hoa Kỳ. Bloomberg đã đưa tin về bức điện ngoại giao bí mật, được lấy từ cơ sở dữ liệu của Lưu trữ Quốc gia, vào năm 2016.
Bàn cờ bốn bên
Suy đoán rằng chế độ quân chủ Ả Rập Xê Út đang xem xét lại chính sách định giá dầu của mình và thậm chí từ bỏ thỏa thuận đổi đô la dầu mỏ lấy an ninh vẫn chưa được xác minh. Nhưng không có gì bí mật khi Thái tử Ả Rập Xê Út Mohammed bin Salman (thường được gọi là MBS) và các quan chức Mỹ đang đàm phán một hiệp ước quốc phòng quy mô lớn hơn sẽ có ý nghĩa địa chính trị trên phạm vi rộng.
Thỏa thuận toàn diện hơn này nhằm mục đích chính thức hóa cam kết phòng thủ chung, cho phép Mỹ tiếp cận lãnh thổ Ả Rập Xê Út, cấm các căn cứ quân sự của Trung Quốc ở Ả Rập Xê Út, bình thường hóa quan hệ giữa Ả Rập Xê Út và Israel và hỗ trợ chương trình hạt nhân dân sự của Ả Rập Xê Út. Vì hiệp ước này được thực hiện trước ngày 7/10/2023 nên nhiều nhà hoạch định chính sách hàng đầu của Mỹ coi điều khoản liên quan đến bình thường hóa ngoại giao giữa Ả Rập Xê Út – Israel là động cơ khiến Hamas tấn công Israel.
Để đối phó với cuộc chiến, Vương quốc này thực sự đã tái khẳng định cam kết của mình đối với chính nghĩa của người Palestine và kêu gọi chấm dứt các hoạt động quân sự của Israel ở Gaza. Rõ ràng là họ coi việc thành lập một nhà nước Palestine độc lập trong đường biên giới trước năm 1967, với Đông Jerusalem là thủ đô là điều kiện tiên quyết để bình thường hóa quan hệ với Israel.
Lịch sử đang lặp lại. Những vấn đề tương tự cũng nổi bật trong các cuộc thảo luận giữa Roosevelt và Quốc vương Saud cách đây 79 năm, khi họ gặp nhau trên tàu USS Quincy ở kênh đào Suez. Dự đoán về một cuộc xung đột đất đai trong tương lai, quốc vương phản đối mạnh mẽ việc định cư của người Do Thái ở Trung Đông là một giải pháp cho nạn diệt chủng của Đức Quốc xã.
Bất kể thỏa thuận nào trước đó có hết hạn hay không thì trên lý thuyết, Ả Rập Xê Út luôn có thể từ bỏ các cam kết trước đây, chẳng hạn như chọn không nắm giữ trái phiếu Kho bạc Mỹ hoặc chọn không định giá dầu bằng đô la. Suy cho cùng, Vương quốc này có tham vọng trở thành một cường quốc trong khu vực và điều này liên quan đến một hành động cân bằng phức tạp. Họ mong muốn chống lại ảnh hưởng của Iran và Thổ Nhĩ Kỳ, đồng thời duy trì liên minh chiến lược với Mỹ để hỗ trợ quân sự và kinh tế. Tuy nhiên họ cũng đang mong muốn một mối quan hệ kinh tế sâu sắc hơn với Trung Quốc, quốc gia Đông Á đang đầu tư mạnh vào khu vực thông qua Sáng kiến Vành đai và Con đường.
Cách tiếp cận kép này đòi hỏi phải quản lý cẩn thận các động lực trong khu vực và quan hệ với các bên tham gia chủ chốt khác, đặc biệt là Iran, Israel và Thổ Nhĩ Kỳ. Việc lập hóa đơn dầu bằng các loại tiền tệ không phải là loại tiền tệ lớn nhất, quyền lực nhất, tiện lợi trong thanh khoản nhất trên thế giới có thể hợp lý nếu Ả Rập Xê Út thực hiện các giao dịch bằng tiền tệ của các quốc gia, như Trung Quốc khi mà nước này có quan hệ xuyên biên giới tương đối đáng kể và chiến lược đa dạng hóa này có thể báo hiệu sự thay đổi trong động lực thương mại toàn cầu. Hoặc, Ả Rập Xê Út cũng có thể cố gắng sử dụng mối đe dọa thanh toán bằng các loại tiền tệ thay thế làm đòn bẩy để đảm bảo một thỏa thuận tốt hơn với Mỹ hoặc để thúc đẩy mục tiêu về giải pháp hai nhà nước cho cuộc xung đột Israel – Palestine.
“Roulette” tiền tệ
Độ tin cậy của mối đe dọa này phụ thuộc vào việc Ả Rập Xê Út sẵn sàng đa dạng hóa dòng chảy kinh tế của mình ra khỏi Mỹ đến mức nào. Hơn nữa, nếu những bất đồng về nhân quyền và dân chủ bắt đầu đè nặng lên mối quan hệ giữa Ả Rập Xê Út và Mỹ, người Ả Rập có thể không còn muốn duy trì mức nắm giữ đồng đô la như cũ vì sợ họ phải hứng chịu các lệnh trừng phạt của Mỹ.
Tất nhiên, một số chuyên gia không coi các biện pháp trừng phạt là mối lo ngại chính đáng. Như Jeffrey Snider lưu ý, nhiều nhà bình luận bỏ qua vai trò quan trọng của hệ thống Eurodollar trong việc hạn chế hiệu quả thực thi của Mỹ bằng cách cung cấp một mạng lưới phi tập trung các tài sản bằng đô la thông qua tiền gửi ngân hàng bên ngoài nước Mỹ. Tuy nhiên, Brad Setser thuộc Hội đồng Quan hệ Đối ngoại chỉ ra rằng Ả Rập Xê Út thực sự đã đa dạng hóa việc mua tài sản bằng tiền gửi ngân hàng và cổ phiếu kể từ năm 2014, khi thặng dư tài khoản vãng lai của nước này bắt đầu nhường chỗ cho thâm hụt.
Nếu chúng ta thu nhỏ (xem Biểu đồ 1 bên dưới), chúng ta có thể thấy rằng Ả Rập Xê Út không phải là một quốc gia có thặng dư nhất quán. Trong khi thặng dư tăng lên do lệnh cấm vận dầu mỏ năm 1973, nó đã giảm từ đầu những năm 1980 sau cú sốc giá dầu thứ hai năm 1979, sau Cách mạng Iran cho đến năm 2000, khi chính phủ chi tiêu cao cho các dịch vụ công, trợ cấp, các dự án cơ sở hạ tầng và quân sự trùng hợp với giá dầu giảm.
Trong nỗ lực đa dạng hóa nền kinh tế của Vương quốc và tăng cường phúc lợi xã hội, chính phủ Ả Rập Xê Út đã tăng chi tiêu trên một số mặt trận. Lý do đằng sau việc mở rộng các dịch vụ công là nhằm xây dựng một cộng đồng dân cư khỏe mạnh hơn, có trình độ học vấn cao hơn để có thể đóng góp và hưởng lợi từ nền kinh tế ít phụ thuộc vào dầu mỏ hơn. Đặc biệt, đầu tư vào giáo dục nhằm mục đích trang bị cho dân số trẻ, đang tăng nhanh của Vương quốc những kỹ năng phù hợp với nhiều lĩnh vực khác nhau ngoài dầu mỏ.
Ngoài ra còn có các khoản đầu tư lớn vào phát triển cơ sở hạ tầng từ những năm 1980 đến năm 2000, tập trung vào xây dựng và nâng cấp đường, cầu và các tiện ích nhằm thúc đẩy hoạt động kinh tế, tạo điều kiện thuận lợi cho việc di chuyển hàng hóa và con người cũng như cải thiện chất lượng cuộc sống. Mục đích không chỉ là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế mà còn để hội nhập các khu vực khác nhau một cách liền mạch hơn vào nền kinh tế quốc gia.
Nhận thấy mối đe dọa biến động trong khu vực sau Chiến tranh Iran – Iraq 1980-88 và Chiến tranh vùng Vịnh 1990 – 91, Ả Rập Xê Út đã tăng cường chi tiêu quân sự. Cuộc xung đột giữa Iran và Iraq đã giết chết 500.000 người và làm gia tăng tình trạng bất ổn trên khắp Trung Đông, làm dấy lên lo ngại về tác động lan tỏa tiềm tàng và sự thay đổi trong động lực quyền lực trong khu vực.
Tiếp đó, Chiến tranh vùng Vịnh đã đưa xung đột lan rộng nhanh chóng. Cuộc xâm lược Kuwait của Iraq không chỉ đe dọa cán cân quyền lực trong khu vực, nó cũng gây ra mối đe dọa an ninh trực tiếp cho Ả Rập Xê Út do vị trí địa lý tương đối gần. Hành động của Saddam Hussein là lý do đủ để Ả Rập Xê Út đầu tư đáng kể vào việc nâng cao năng lực quân sự, bao gồm hiện đại hóa lực lượng không quân và lục quân cũng như tăng cường sức mạnh hải quân.
Tìm kiếm giải pháp an ninh
Trong thập kỷ qua, những thách thức tương tự đã xuất hiện, trong đó địa chính trị đóng một vai trò quan trọng. Năm 2014, thế giới chứng kiến giá dầu giảm mạnh, chủ yếu do dư thừa dầu do sự bùng nổ năng lượng đá phiến của Mỹ. Việc chuyển hướng sang sản xuất nhiều hơn của Mỹ đã phá vỡ sự ổn định giá dầu toàn cầu và đặt ra thách thức đối với Ả Rập Xê Út và các nền kinh tế xuất khẩu dầu truyền thống khác.
Để đối phó với những áp lực kinh tế này và như một phần của chiến lược rộng lớn hơn nhằm giảm thiểu tác động của giá dầu biến động, Ả Rập Xê Út đã đưa ra Tầm nhìn tới năm 2030. Một lần nữa, kế hoạch là đa dạng hóa nền kinh tế Ả Rập Xê Út khỏi sự phụ thuộc vào dầu mỏ bằng cách đầu tư mạnh vào các lĩnh vực như y tế, giáo dục, cơ sở hạ tầng và du lịch cũng như các ngành công nghiệp mới.
Một số dự án giao thông công cộng đang được tiến hành để hiện đại hóa và mở rộng cơ sở hạ tầng của đất nước. Chúng bao gồm Tàu điện ngầm Riyadh, một mạng lưới sáu tuyến nhằm giảm bớt tắc nghẽn ở thủ đô, Chương trình Giao thông Công cộng Jeddah, bao gồm cả hệ thống tàu điện ngầm và xe buýt, và Tàu điện ngầm Mecca để phục vụ những người hành hương trong cuộc hành hương Hajj hàng năm. Ngoài ra còn có các khoản đầu tư vào đường sắt (như Đường sắt cao tốc Haramain) và kế hoạch mở rộng đường sắt trong tương lai thông qua Đường sắt Ả Rập Xê Út, phản ánh mong muốn của chính phủ trong việc kết nối các thành phố lớn và các trung tâm kinh tế. Mạng lưới xe buýt dành riêng cho từng thành phố và các giải pháp giao thông bền vững như những đề xuất cho NEOM (Neo Mustaqbal) – một siêu đô thị “thông minh” được quy hoạch, bổ sung cho những nỗ lực này.
Mặc dù lặp lại các sáng kiến chi tiêu lớn trước đây, Tầm nhìn 2030 thể hiện một cách tiếp cận mang tính biến đổi hơn nhằm đa dạng hóa nền kinh tế của Ả Rập Xê Út, nhấn mạnh vào việc thúc đẩy các lĩnh vực như công nghệ, năng lượng tái tạo và du lịch, vốn không phải là trọng tâm chính trong những thập kỷ trước. Kế hoạch hiện nay là giảm đáng kể sự phụ thuộc vào dầu mỏ bằng cách thúc đẩy các ngành công nghiệp và dòng doanh thu mới, trong khi những nỗ lực trước đó vẫn chủ yếu dựa vào lĩnh vực dầu khí.
Đồng thời, mối lo ngại về an ninh của Ả Rập Xê Út đã tăng lên gấp bội do những xung đột mới trong khu vực. Sự can thiệp quân sự năm 2015 của nước này nhằm hỗ trợ chính phủ Yemen chống lại phiến quân Houthi đã tiêu tốn chi phí quân sự đáng kể và sau đó nước này phải đối mặt với sự trỗi dậy của Nhà nước Hồi giáo, lực lượng đã chiếm quyền kiểm soát các vùng lãnh thổ quan trọng ở Iraq và Syria. Những diễn biến này và những diễn biến khác kêu gọi chi tiêu quốc phòng cao hơn và tái định vị chiến lược để giải quyết mối đe dọa khủng bố ngày càng tăng và sự bất ổn trong khu vực.
Ý nghĩa của một kịch bản khó có thể xảy ra
Bất chấp sự suy giảm và đảo ngược thặng dư bên ngoài định kỳ của Ả Rập Xê Út kể từ năm 2014, tài khoản vãng lai tích lũy vẫn đạt gần 1,5 nghìn tỷ USD, cho thấy lượng nắm giữ bằng đồng đô la khá lớn. Ngay cả khi Vương quốc này đa dạng hóa sang đồng euro, thay vì chủ yếu nắm giữ Kho bạc Hoa Kỳ, các biện pháp trừng phạt thứ cấp có thể buộc những người nước ngoài giám sát đô la bên ngoài Hoa Kỳ phải phong tỏa hoặc hạn chế việc sử dụng những tài sản đó. Do đó, Ả Rập Xê Út không thể loại bỏ hoàn toàn nguy cơ bị ép buộc bằng đồng đô la Mỹ.
Hơn nữa, còn có những lý do khác khiến Ả Rập Xê Út có thể sẽ tiếp tục nắm giữ lượng dự trữ đô la lớn. Một điều quan trọng cần cân nhắc là tỷ giá hối đoái của đồng riyal được chốt bằng đồng đô la. Như được hiển thị trong Biểu đồ 2 bên dưới, đồng riyal đã được tách ra khỏi đồng đô la Mỹ khi hệ thống Bretton Woods sụp đổ vào năm 1971, sau quyết định của Tổng thống Mỹ Richard Nixon đình chỉ khả năng chuyển đổi đồng đô la thành vàng. Ả Rập Xê Út phản ứng bằng cách chuyển sang chế độ tỷ giá hối đoái thả nổi, mặc dù chế độ tỷ giá hối đoái của nước này không hoàn toàn linh hoạt vì nó bị ràng buộc với Quyền rút vốn đặc biệt của Quỹ Tiền tệ Quốc tế, có giá trị dựa trên bình quân gia quyền của các loại tiền tệ quốc tế chính. Năm 1986, Ả Rập Xê Út quay trở lại chế độ neo giá bằng đồng đô la. Duy trì tỷ giá hối đoái cố định với đồng đô la đòi hỏi dự trữ đô la lớn, bởi vì các cơ quan tiền tệ cần có khả năng can thiệp vào thị trường ngoại hối (bằng cách đổi đô la lấy nội tệ) để chống lại áp lực thị trường hoặc các cuộc tấn công đầu cơ.
Sự phụ thuộc vào đồng đô la này mặc dù hiện có lợi cho sự ổn định và an ninh kinh tế nhưng cũng sẽ đặt Ả Rập Xê Út vào những ngã rẽ, nơi mà bất kỳ sự thay đổi lớn nào trong chiến lược định giá dầu đều có thể có tác động đến rất nhiều bên và trong một phạm vi rất rộng. Nếu Ả Rập Xê Út định giá dầu bằng các loại tiền tệ khác ngoài đô la, thì tác động ngay lập tức đến quyền bá chủ của đồng đô la, khiến thị phần của nó giảm bớt đáng kể. Nhưng những hậu quả rộng hơn dù sao cũng cần tính đến một cách nghiêm túc. Việc rời xa đồng đô la có thể ảnh hưởng đến các thị trường hàng hóa khác, ảnh hưởng đến sự ổn định tài chính toàn cầu và làm thay đổi động lực của các hiệp định thương mại quốc tế. Nếu Nga, Ả Rập Xê Út và các nước sản xuất dầu lớn nhất thế giới (ngoài Mỹ) đều rời xa Petrodollar thì những hậu quả khó lường là điều khó tránh khỏi./.
Biên dịch: Duy Hưng
Tác giả: Carla Norrlöf là Giáo sư Khoa học Chính trị tại Đại học Toronto, là thành viên cấp cao không thường trú tại Hội đồng Đại Tây Dương.
Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Nghiên cứu Chiến lược. Mọi trao đổi học thuật và các vấn đề khác, quý độc giả có thể liên hệ với ban biên tập qua địa chỉ mail: [email protected]
