Nghịch lý vũ khí kinh tế của Trump

Kể từ khi trở lại Nhà Trắng, Tổng thống Mỹ Donald Trump đã thực hiện hàng loạt thay đổi chính sách, đưa ra các yêu sách lãnh thổ và đe dọa kinh tế. Trong vài tuần đầu tiên tại nhiệm, Trump bày tỏ mong muốn đưa Canada, Greenland, Kênh đào Panama và Dải Gaza vào sự kiểm soát trực tiếp của Mỹ. Ông cũng mở rộng cuộc chiến thương mại với Trung Quốc sang cả Canada và Mexico—hai đối tác thương mại lớn nhất của Mỹ. Đặc biệt, trong trường hợp Canada, Trump không chỉ gây áp lực thương mại mà còn đưa ra một yêu cầu chấn động: quốc gia này nên ngừng tồn tại. “Canada nên trở thành Tiểu bang 51 thân yêu của chúng ta. Thuế thấp hơn nhiều, quân đội bảo vệ tốt hơn nhiều cho người dân Canada—và không có thuế quan” ông viết trên Truth Social. Ngoài ra, Trump cũng bất ngờ quay lưng với Ukraine bằng cách đình chỉ toàn bộ viện trợ của Mỹ.

Nhiều nhà bình luận vừa hoang mang vừa lo ngại trước những động thái này. Vào tháng 1, The Wall Street Journal đã gọi mối đe dọa áp thuế 25% đối với Canada và Mexico của Trump là phát súng mở đầu cho “Cuộc chiến thương mại ngu ngốc nhất trong lịch sử.” Tuy nhiên, chiến lược cưỡng ép kinh tế của Trump không phải là điều không thể lý giải. Trên thực tế, việc gây áp lực kinh tế lên đồng minh—thay vì kẻ thù—đã từng là một chính sách rất hiệu quả: kể từ khi nền kinh tế toàn cầu hội nhập vào thế kỷ 19, các biện pháp cưỡng chế kinh tế thường phát huy tác dụng mạnh hơn khi nhắm vào các đối tác ngoại giao và kinh tế, thay vì các quốc gia thù địch.

Trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh, Washington thường xuyên sử dụng biện pháp cưỡng ép kinh tế đối với các đồng minh. Dù các chính quyền trước đây có cách tiếp cận ngoại giao mềm mỏng hơn so với Trump, nhưng về bản chất, các lời đe dọa vẫn giống nhau: hoặc tuân theo ưu tiên chính sách của Mỹ, hoặc chịu thiệt hại kinh tế nghiêm trọng. Trump đang cố gắng khai thác sức mạnh này để phá vỡ các liên minh đa phương, đồng thời định hình một trật tự quốc tế mới, nơi Washington có quyền kiểm soát tuyệt đối trong quan hệ song phương với từng quốc gia.

Dù phong cách ngoại giao thô bạo và tầm nhìn chiến lược hạn chế, Trump lại có khả năng nhạy bén trong việc sử dụng đòn bẩy trong đàm phán song phương, đặc biệt khi đối phương ở thế yếu. Trong nhiệm kỳ đầu, đội ngũ của Trump nhận ra rằng việc đối đầu các đối thủ thương mại thường không hiệu quả, nhưng gây áp lực với các đồng minh có thể nhanh chóng buộc họ phải nhượng bộ. Giờ đây, ông dường như đang nhân đôi nỗ lực củng cố quyền lực của Mỹ bằng cách đẩy các quốc gia cận gần vào sự phụ thuộc sâu hơn vào thị trường Mỹ và đồng đô la.

Tuy nhiên, chiến lược này chỉ có thể phát huy tác dụng trong các mối quan hệ song phương mà Mỹ có ưu thế kinh tế áp đảo. Khi trật tự kinh tế toàn cầu đang ngày càng chuyển hướng sang chủ nghĩa bảo hộ, chủ nghĩa trọng thương và xu hướng đa cực, số lượng các quốc gia nằm trong danh mục này có thể giảm dần. Với các nước láng giềng Bắc Mỹ của Mỹ, hoặc các nước phụ thuộc hoàn toàn vào viện trợ của Mỹ để tồn tại như Ukraine, Trump có thể tiếp tục áp đặt ảnh hưởng. Nhưng với các nền kinh tế châu Âu và châu Á, những lựa chọn thay thế—chẳng hạn như tăng cường hợp tác nội khối và hội nhập vào chuỗi cung ứng của Trung Quốc—sẽ ngày càng trở nên hấp dẫn.

Nghịch lý Áp lực kinh tế

Để hiểu rõ chiến lược thương mại quyết liệt của Trump, cần nắm được lý do tại sao áp lực kinh tế lại có những tác động rất khác nhau đối với các quốc gia phải chịu nó. Điều khiến áp lực trở nên hiệu quả không chỉ là mức độ phụ thuộc kinh tế của quốc gia mục tiêu mà còn là kỳ vọng và ưu tiên của họ. Những quốc gia không mong đợi hoặc không muốn có mối quan hệ tốt hơn với Mỹ sẽ ít có khả năng nhượng bộ trước áp lực, ngay cả khi nó rất lớn. Họ có thể sẵn sàng chịu đựng tổn thất kinh tế đáng kể để theo đuổi các mục tiêu chiến lược của mình. Thực tế, các biện pháp trừng phạt kinh tế của Mỹ thường không hiệu quả trong việc buộc các đối thủ phải nhượng bộ về chính trị.

Hệ thống trừng phạt mà chính quyền Tổng thống Joe Biden phối hợp để kiềm chế Nga cho đến nay vẫn chưa thể buộc Moscow phải rút lui khỏi chiến trường, nâng chi phí chiến tranh lên mức không thể chịu đựng được, hoặc ép Tổng thống Nga Vladimir Putin từ bỏ các yêu sách tối đa của mình. Tương tự, các biện pháp kiểm soát xuất khẩu và trừng phạt ngày càng gia tăng của Mỹ đối với các công ty và công nghệ của Trung Quốc cũng không mang lại những nhượng bộ đáng kể từ Bắc Kinh. Ngược lại, các biện pháp hạn chế này lại thúc đẩy Trung Quốc quyết tâm hơn trong việc đạt được tự chủ công nghệ—một nỗ lực đã mang lại những tiến bộ đáng kể trong lĩnh vực chip, xe điện, máy bay chiến đấu, năng lượng tái tạo và trí tuệ nhân tạo.

Tuy nhiên, phản ứng của các quốc gia có quan hệ kinh tế và an ninh chặt chẽ với Washington lại rất khác. Canada, Mexico và các đồng minh khác có nhiều khả năng nhượng bộ trước các mối đe dọa và áp lực vì họ coi trọng mối quan hệ sâu sắc với Mỹ. Nghịch lý của áp lực kinh tế nằm ở chỗ Washington có mức độ ảnh hưởng lớn hơn nhiều đối với những quốc gia đầu tư vào một liên minh dài hạn với mình.

Sự tổn thất này đã được các học giả ghi nhận từ lâu. Nhà sử học ngoại giao Paul Schroeder đã lập luận từ 50 năm trước rằng các liên minh không chỉ là “vũ khí quyền lực” chống lại đối thủ mà còn là “công cụ quản lý” để ép buộc các đồng minh không tuân theo ý muốn. Xa rời hình ảnh của những quan hệ đối tác đơn thuần, hầu hết các liên minh trong thế kỷ XIX và XX là những thỏa thuận phức tạp và đa mục đích, được các cường quốc sử dụng để kiềm chế, kiểm soát và ảnh hưởng đến các quốc gia được cho là thân thiện.

Trong Chiến tranh Lạnh, Mỹ đã thể hiện sự khéo léo trong việc sử dụng áp lực kinh tế đối với các đồng minh. Trong những thập kỷ sau Thế chiến II, chính phủ Mỹ không ngần ngại áp đặt những hậu quả kinh tế nghiêm trọng đối với các quốc gia đế quốc châu Âu có chính sách đi ngược lại lợi ích của mình. Ví dụ, vào năm 1948, chính quyền Truman đã đe dọa rút viện trợ Kế hoạch Marshall khỏi Hà Lan trừ khi nước này từ bỏ cuộc chiến chống lại phong trào dân tộc Indonesia. Các nhà ngoại giao Mỹ nhận định chính xác rằng lực lượng dân tộc Indonesia có thể trở thành đồng minh trong Chiến tranh Lạnh và không muốn Hà Lan cản đường. Lời đe dọa cắt viện trợ của Washington đã buộc chính phủ Hà Lan phải trao trả độc lập cho Indonesia trong vòng một năm.

Việc gây áp lực kinh tế lên đối thủ thường thất bại, nhưng đối đầu đồng minh có thể mang lại kết quả.

Năm 1956, áp lực kinh tế mạnh mẽ từ Mỹ đã chấm dứt một cuộc viễn chinh thuộc địa khác của châu Âu: cuộc chiến Suez. Sau khi Pháp, Israel và Vương quốc Anh tấn công Ai Cập, chính quyền Eisenhower tuyên bố rõ ràng rằng họ sẽ không tiếp tục hỗ trợ nền kinh tế hậu chiến mong manh của Anh nếu nước này không chấm dứt cuộc tấn công. Eisenhower thẳng thừng nói với Thủ tướng Anh Anthony Eden rằng: “Nếu ông không rút khỏi Port Said vào ngày mai, tôi sẽ khiến đồng bảng Anh sụp đổ và đẩy nó xuống bằng không.” Eden không còn lựa chọn nào khác ngoài nhượng bộ ngay lập tức. Những lời đe dọa tương tự đối với Paris và Tel Aviv cũng buộc quân đội Pháp và Israel phải rút lui. Cuộc khủng hoảng Suez là một sự sỉ nhục đối với London và đánh dấu sự kết thúc của tham vọng đế quốc Anh ở Trung Đông và châu Á. Việc cuộc khủng hoảng được giải quyết nhanh chóng dưới áp lực từ Washington đã chứng minh sức mạnh kinh tế của Mỹ với tư cách là một siêu cường thời Chiến tranh Lạnh.

Washington cũng đã tận dụng quan hệ thương mại và hỗ trợ an ninh của mình đối với các đồng minh Đông Á và Tây Âu để buộc họ phải nhượng bộ. Vào những năm 1970, khi Tổng thống Hàn Quốc Park Chung-hee theo đuổi chương trình vũ khí hạt nhân, chính quyền Ford đã đe dọa đóng băng các khoản cho vay của chính phủ Mỹ và xem xét lại toàn bộ quan hệ an ninh với Hàn Quốc, buộc Seoul phải từ bỏ tham vọng này. Vào những năm 1980, chính quyền Reagan không ngần ngại sử dụng các biện pháp trừng phạt thương mại và đe dọa áp dụng hình phạt thương mại đối với Nhật Bản, một đồng minh khác, để ngăn nước này tràn vào hàng hóa trên thị trường Mỹ. Gần đây hơn, các chính quyền Obama và Biden đã sử dụng các biện pháp trừng phạt ngoài lãnh thổ và kiểm soát xuất khẩu để buộc các ngân hàng và công ty châu Âu, châu Á chấp nhận các ưu tiên trong chiến lược kinh tế của Mỹ.

Tuy nhiên, Mỹ không phải là quốc gia duy nhất khai thác lợi thế từ các mối quan hệ kinh tế và an ninh chặt chẽ. Trong cuốn sách Nghịch lý Trừng phạt: Chiến lược Kinh tế và Quan hệ Quốc tế (1999), nhà khoa học chính trị Daniel Drezner đã chỉ ra rằng các nền kinh tế lớn khác cũng hưởng lợi từ động thái này. Ví dụ, vào những năm 1990, Tổng thống Nga Boris Yeltsin đã sử dụng áp lực kinh tế để buộc các nước cộng hòa Trung Á và Kavkaz, vốn muốn duy trì mối quan hệ chặt chẽ với Moscow, phải nhượng bộ. Tuy nhiên, Điện Kremlin lại ít thành công hơn khi cố gắng áp đặt ý muốn của mình lên các quốc gia như Ukraine và các nước Baltic—những nước đang hướng về phương Tây. Khả năng gây áp lực thương mại lên đồng minh là một thực tế phổ biến trong nghệ thuật quản lý nhà nước trong nền kinh tế toàn cầu.

Nhắm mục tiêu vào đồng minh

Trong nhiệm kỳ đầu tiên, Trump ban đầu đã cố gắng sử dụng sự ép buộc kinh tế đối với các đối thủ, đưa ra các lệnh trừng phạt “áp lực tối đa” đối với xuất khẩu dầu của Iran và Venezuela. Những lệnh trừng phạt này có tác động kinh tế tàn phá nhưng không tạo ra sự thay đổi chính trị nào. Ông đã thông qua một dự luật trừng phạt lớn đối với Iran, Triều Tiên và Nga vào năm 2017 và khởi xướng cuộc tấn công kinh tế của Mỹ vào Huawei, ZTE và các gã khổng lồ công nghệ khác của Trung Quốc. Cuộc chiến thuế quan công khai của Trump chống lại Trung Quốc đã dẫn đến một thỏa thuận thương mại vào năm 2020, nhưng Bắc Kinh đã không thực hiện các cam kết tăng mua hàng hóa của Mỹ. Tám năm sau, Iran, Triều Tiên và Nga chỉ xích lại gần nhau hơn và phát triển thêm vũ khí hạt nhân và năng lực làm giàu, trong khi các công ty công nghệ Trung Quốc do Huawei đứng đầu đã phát triển mạnh hơn bao giờ hết. Hầu như ở mọi nơi Trump đã thử áp dụng sự ép buộc kinh tế đối với các đối thủ, kết quả đều kém hiệu quả hoặc phản tác dụng. Những thất bại này hoàn toàn trái ngược với sức ép thành công của Trump đối với các đồng minh trong nhiệm kỳ đầu tiên của mình. Sau khi xé bỏ Hiệp định Thương mại Tự do Bắc Mỹ, ông đã thay thế nó bằng một hiệp ước mới đảm bảo một số lợi ích thực sự cho các công ty và người lao động Mỹ. Sau đó, vào năm 2019, Trump đã sử dụng các biện pháp trừng phạt để buộc Thổ Nhĩ Kỳ, một thành viên NATO, phải kiềm chế các lực lượng ủy nhiệm của mình đang chiến đấu với lực lượng người Kurd do Mỹ hậu thuẫn ở Syria và giải thoát một mục sư người Mỹ bị giam giữ. Năm sau, Washington một lần nữa áp dụng các biện pháp trừng phạt kinh tế đối với Thổ Nhĩ Kỳ vì đã mua tên lửa phòng không S-400 của Nga; mặc dù không có nhượng bộ chính thức nào được đưa ra, Thổ Nhĩ Kỳ dường như đã âm thầm từ bỏ hệ thống này. Bài học rõ ràng ở đây – gây áp lực kinh tế lên các đối thủ của Mỹ thường không thành công nhưng bắt nạt các đồng minh có thể mang lại kết quả – dường như thúc đẩy nỗ lực hiện tại của Trump nhằm kiềm chế các đối tác vẫn còn gắn bó với thị trường Mỹ. Thay vì phát động chiến tranh kinh tế toàn diện, tổng thống đã bày tỏ sự quan tâm của mình trong việc xây dựng một thỏa thuận hạt nhân mới với Iran, hàn gắn lại quan hệ kinh tế với Nga và ký kết một thỏa thuận thương mại mở rộng với Trung Quốc, đồng thời gây thêm áp lực cưỡng chế lên các đối tác phụ thuộc vào hỗ trợ an ninh và tiếp cận thị trường của Mỹ. Quy mô của thị trường Mỹ mang lại cho các mối đe dọa thương mại của Washington sức mạnh đặc biệt với các đối tác thương mại Bắc Mỹ. Nền kinh tế Canada phụ thuộc rất nhiều vào nhu cầu của Mỹ: ba phần tư tổng lượng hàng xuất khẩu của Canada và 98 phần trăm lượng dầu xuất khẩu của nước này là sang nước láng giềng phía nam. Mexico là nước hưởng lợi lớn từ việc tăng đầu tư nước ngoài của Trung Quốc, khiến nước này trở thành chiến trường rõ ràng trong giai đoạn mới của cuộc chiến thương mại Mỹ-Trung Quốc hiện đang rình rập. Tuy nhiên, Mỹ vẫn là đối tác thương mại lớn nhất của Mexico, điều này mang lại cho Washington đòn bẩy đáng kể. Tương tự như vậy, Trump có vị thế vững chắc trong các nỗ lực thuyết phục Đan Mạch bán Greenland. Quốc gia Bắc Âu nhỏ bé này phụ thuộc vào thị trường Mỹ. Trong những năm gần đây, sự phổ biến của các loại thuốc giảm cân Ozempic và Wegovy tại Mỹ đã biến nhà sản xuất của chúng, công ty dược phẩm Đan Mạch Novo Nordisk, trở thành công ty có giá trị nhất tại Liên minh châu Âu. Doanh số hàng năm của Novo Nordisk tại thị trường Mỹ hiện đang tăng trưởng ở mức 30 phần trăm hàng năm; tổng doanh số ròng là 42 tỷ đô la, tương đương với mười phần trăm GDP của Đan Mạch. Sự phụ thuộc lớn như vậy vào doanh số bán hàng lớn cho thị trường Mỹ khiến người Canada, người Mexico và người Đan Mạch trở thành mục tiêu hấp dẫn cho các vụ tống tiền kinh tế.

Vượt qua rủi ro

Tuy nhiên, các điều kiện khiến cho các mối đe dọa chống lại các đồng minh trở nên hiệu quả sau Thế chiến II đã thay đổi. Một mặt, nền kinh tế Mỹ đã trở nên ít phụ thuộc hơn vào thương mại. Như Nhà Trắng đã nhấn mạnh trong một tờ thông tin vào tháng 2, thương mại chỉ chiếm 24 phần trăm GDP của Mỹ, nhưng lại chiếm 73 phần trăm GDP của Canada, 67 phần trăm GDP của Mexico và 37 phần trăm GDP của Trung Quốc. Do đó, các cuộc chiến thương mại có khả năng ít tốn kém hơn đối với nền kinh tế Mỹ so với các đối tác của Mỹ. Vai trò của đồng đô la là đồng tiền dự trữ và thương mại toàn cầu hàng đầu tiếp tục mang lại cho Washington một đòn bẩy ảnh hưởng mạnh mẽ đối với các doanh nghiệp trên toàn thế giới. Tuy nhiên, mặt trái của tình trạng dễ bị tổn thương tương đối thấp này là Mỹ có ít ảnh hưởng thương mại tổng thể trên toàn thế giới hơn so với những thập kỷ trước. Các khu vực khác trên thế giới hiện là các khu vực thương mại lớn hơn, cung cấp các lựa chọn thay thế cho các quốc gia muốn tránh bị Washington áp đặt. Trong thập kỷ qua, sự hiện diện của Mỹ trong thương mại thế giới đã giảm ở mọi lĩnh vực ngoại trừ công nghệ và nhiên liệu hóa thạch. Khi Trump mới nhậm chức vào năm 2017, xuất khẩu và nhập khẩu của Mỹ chiếm khoảng 6,5 phần trăm nền kinh tế thế giới. Đến đầu năm nay, con số này đã giảm một phần năm, xuống còn 5,2 phần trăm. Trong những điều kiện này, có một khả năng đáng kể là những nỗ lực của Trump nhằm khuất phục các đối tác của Mỹ sẽ phản tác dụng bằng cách đẩy nhanh sự giải thể của bá quyền Mỹ.

Trong tám năm qua, nền kinh tế thế giới do đó đã ít xoay quanh Mỹ hơn. Trung Quốc đã trở thành đối tác thương mại chính của nhiều quốc gia trên thế giới. Có nhiều hoạt động thương mại khu vực hơn trong Liên minh châu Âu, Mỹ La-tinh và Đông Nam Á. Vị thế chung yếu hơn này có thể chính xác là lý do tại sao Trump đang tìm cách khai thác lợi thế của Mỹ ở nơi mà họ vẫn là nước lớn nhất – với Canada và Mexico, những quốc gia dễ bị tổn thương đặc biệt. Ngay cả các nền kinh tế lớn dựa vào xuất khẩu như Trung Quốc, Đức, Ý và Nhật Bản cũng sẽ mất từ ba đến bốn phần trăm GDP nếu tất cả hàng xuất khẩu sang Mỹ ngừng lại chỉ sau một đêm. Đó sẽ là một cú sốc nghiêm trọng nhưng không phải là không thể vượt qua. Hơn nữa, nếu các nền kinh tế này thực hiện chuyển hướng dần dần khỏi thị trường Mỹ trong nhiều năm, thì việc điều chỉnh sẽ có thể quản lý được đối với họ. Đối với nhiều đồng minh của Mỹ, sự hiện diện nhỏ hơn trên thị trường Mỹ đã không còn là mối đe dọa hiện hữu về mặt kinh tế. Khi Trump tăng cường áp lực lên họ, cuối cùng họ có thể quyết định rằng việc mất quyền tiếp cận giá rẻ vào Bắc Mỹ không phải là điều đáng tránh bằng mọi giá. Vào thời điểm đó, Trump chơi quá tay. Thay vì giành lại sự thống trị của Mỹ, có khả năng đáng kể là hành động của ông sẽ đẩy nhanh hơn nữa sự suy giảm ảnh hưởng toàn cầu của Mỹ, cả về kinh tế và các lĩnh vực khác./.

Biên dịch: Bảo Trâm

Tác giả Nicholas Mulder là Phó Giáo sư bậc 1 (Assistant Professor) ngành Lịch sử tại Đại học Cornell và là tác giả của cuốn “The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War”.

Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Nghiên cứu Chiến lược. Mọi trao đổi học thuật và các vấn đề khác, quý độc giả có thể liên hệ với ban biên tập qua địa chỉ mail: [email protected]