Kể từ khi nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (PRC) được thành lập vào năm 1949, Mỹ đã tích cực áp dụng các biện pháp trừng phạt kinh tế đối với quốc gia này. Tuy nhiên, các biện pháp trừng phạt đã trải qua quá trình chuyển biến từ các biện pháp hạn chế quy mô lớn sang xu hướng giảm nhẹ dần trong giai đoạn từ thập niên 1970 đến 2000, và sau đó lại tăng cường dần vào cuối thập niên thứ hai của thế kỷ XXI. Việc Mỹ sử dụng các biện pháp trừng phạt đối với Trung Quốc là một chính sách hợp lý dựa trên vị thế cường quốc và quan hệ cạnh tranh giữa hai nước, tuy nhiên vẫn còn những khoảng trống trong tài liệu nghiên cứu về vấn đề này.
Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu toàn diện, phần lớn các công trình tập trung vào xu hướng hiện tại trong quan hệ Mỹ – Trung, trong khi các nghiên cứu mang tính lịch sử sâu sắc lại khá hiếm hoi. Các nghiên cứu lý thuyết dựa trên dữ liệu định lượng lớn chỉ phần nào lý giải được trường hợp của Trung Quốc. Các công trình trước đây và gần đây (Hufbauer et al., 2009; Bapat et al., 2013; Syropoulos et al., 2024) đã xác định nguyên nhân thành công hoặc thất bại của biện pháp trừng phạt trong việc gây áp lực buộc quốc gia bị nhắm đến thay đổi chính sách. Trường hợp Trung Quốc phù hợp với một số kết luận: phần lớn các biện pháp trừng phạt không dẫn đến thay đổi chính sách của quốc gia bị trừng phạt (Hufbauer et al., 2009), và các đồng minh của Mỹ dễ thay đổi chính sách hơn so với các đối thủ (Drezner, 1999). Trung Quốc cũng cho thấy khả năng thích ứng với trừng phạt làm suy giảm hiệu quả của các biện pháp hạn chế. Tuy nhiên, các nghiên cứu này chưa làm rõ hiện tượng tỷ lệ leo thang và giảm nhẹ trừng phạt trong quan hệ Mỹ – Trung, cũng như cách Trung Quốc thích ứng với trừng phạt.
Để lấp đầy khoảng trống nghiên cứu, bài viết này đặt ra các câu hỏi: Những hướng chính trong chính sách trừng phạt của Mỹ đối với Trung Quốc là gì? Bắc Kinh đã thích ứng ra sao và bản chất chính sách trừng phạt mới của Trung Quốc là gì? Vì sao Washington hiện tránh leo thang nhanh chóng trong thực thi trừng phạt, và vì sao các biện pháp giảm nhẹ trước đây cũng diễn ra chậm?
Trong tài liệu học thuật, trừng phạt thường được hiểu là các biện pháp hạn chế đơn phương trong các lĩnh vực như tài chính, thương mại, vận tải và các lĩnh vực khác. Trừng phạt được áp dụng bởi một quốc gia hoặc nhóm quốc gia đối với một quốc gia, nhóm quốc gia, cá nhân hoặc tổ chức (Timofeev, 2023). Mục tiêu chính là buộc quốc gia bị trừng phạt thay đổi chính sách đối nội hoặc đối ngoại; tuy nhiên, mục tiêu cũng có thể bao gồm kìm hãm sự phát triển và gửi tín hiệu chính trị cụ thể (Giumelli, 2016).
Nghiên cứu này cho rằng trừng phạt của Mỹ đối với Trung Quốc chủ yếu nhằm gửi tín hiệu chính trị và mục tiêu răn đe, trong khi việc tác động đến chính sách của Trung Quốc chỉ đóng vai trò thứ yếu. Việc sử dụng trừng phạt như công cụ phát tín hiệu có thể lý giải vì sao quá trình leo thang và giảm nhẹ trừng phạt diễn ra chậm và thận trọng. Các bước đi đột ngột có thể quá mức để đạt hiệu quả phát tín hiệu, trong khi các bước đi vừa phải lại hiệu quả hơn. Việc áp dụng trừng phạt nhằm kiềm chế Trung Quốc trong lĩnh vực công nghệ cao và sản xuất lưỡng dụng đã thúc đẩy Bắc Kinh phát triển các biện pháp hạn chế riêng, nhằm cân bằng với các biện pháp kiềm chế của Mỹ. Trường hợp Trung Quốc cho thấy rằng hiệu quả của trừng phạt không nhất thiết phải gắn với thay đổi chính sách, mà có thể đạt được thông qua phát tín hiệu và kiềm chế.
Về phương pháp, nghiên cứu phân tích các tài liệu chính thức của Mỹ và Trung Quốc, bao gồm sắc lệnh hành pháp của tổng thống Mỹ, luật liên bang, quy định, tài liệu điều tra, báo cáo của Cơ quan Nghiên cứu Quốc hội, các viện nghiên cứu của Mỹ, cũng như luật pháp liên quan đến trừng phạt của Trung Quốc.
Các biện pháp trừng phạt của Mỹ
Từ răn đe đến hợp tác
Kể từ năm 1949, các biện pháp trừng phạt đã trở thành công cụ được Mỹ sử dụng trong chính sách nhằm kiềm chế Trung Quốc. Năm đó, Tổng thống Harry Truman đã ban hành các biện pháp hạn chế ban đầu đối với nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (PRC), và đến tháng 12 năm 1950, các biện pháp này được mở rộng thành lệnh cấm vận thương mại trong bối cảnh xung đột tại bán đảo Triều Tiên. Bộ Tài chính Mỹ cấm mọi giao dịch tài chính liên quan đến Trung Quốc và Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Triều Tiên (CHDCND Triều Tiên). Năm 1951, Trung Quốc bị tước quy chế đối tác thương mại ưu đãi, cùng với các quốc gia bị xem là không thân thiện với Mỹ. Năm 1955, lệnh cấm xuất nhập khẩu vũ khí được ban hành; năm 1962 – lệnh cấm tiếp cận các chương trình viện trợ của Mỹ; và năm 1964 – lệnh cấm hoạt động của Ngân hàng Xuất nhập khẩu Mỹ đối với Trung Quốc. Sau khi hệ thống phân loại quốc gia dựa trên mức độ kiểm soát xuất khẩu được áp dụng vào năm 1965, Trung Quốc bị xếp vào Nhóm Z, tức là chịu các biện pháp hạn chế nghiêm ngặt nhất.
Tình hình bắt đầu thay đổi vào năm 1969, trong bối cảnh quan hệ Mỹ – Trung dần được khôi phục và căng thẳng gia tăng trong quan hệ Trung – Xô. Năm 1971, trong chuyến thăm Trung Quốc của Tổng thống Richard Nixon, quá trình giảm áp lực trừng phạt bắt đầu. Các hạn chế đối với giao dịch tiền tệ với Trung Quốc được dỡ bỏ, chế độ thị thực được nới lỏng, quy trình cấp phép giao dịch hàng hóa Trung Quốc được điều chỉnh, và Mỹ cho phép xuất khẩu ngũ cốc và hàng hóa phi chiến lược sang Trung Quốc. Năm 1972, Trung Quốc được chuyển sang chế độ kiểm soát xuất khẩu nhẹ hơn – Nhóm Y.
Tổng thống Jimmy Carter tiếp tục chính sách bình thường hóa quan hệ với Trung Quốc của người tiền nhiệm. Năm 1979, hai nước ký kết hiệp định thương mại. Năm 1980, tài sản của Trung Quốc tại Mỹ được giải tỏa, việc áp dụng sửa đổi luật Jackson – Vanik đối với Trung Quốc bị đình chỉ, và quy chế đối tác thương mại ưu đãi được khôi phục. Các hạn chế đối với hoạt động của Ngân hàng Xuất nhập khẩu Mỹ với Trung Quốc được nới lỏng, kiểm soát xuất khẩu tiếp tục được giảm nhẹ, và Trung Quốc được chuyển lên Nhóm P. Tập đoàn Đầu tư Tư nhân Mỹ được phép hoạt động tại Trung Quốc. Ngoài ra, các hạn chế đối với việc cung cấp vũ khí cho Trung Quốc cũng được giảm bớt. Năm 1985, các hạn chế đối với chương trình viện trợ cho Trung Quốc bị đình chỉ. Những khó khăn liên quan đến cáo buộc Trung Quốc cung cấp vũ khí cho Iran vào năm 1987 nhanh chóng được giải quyết. Đến năm 1988, chính quyền Tổng thống Ronald Reagan đã dỡ bỏ lệnh cấm xuất khẩu hàng công nghệ cao sang Trung Quốc.
Tuy nhiên, quá trình giảm nhẹ trừng phạt Mỹ – Trung bị gián đoạn vào năm 1989, sau các sự kiện tại Quảng trường Thiên An Môn. Tổng thống George Bush đã đóng băng các chương trình viện trợ cho Trung Quốc, hợp tác kỹ thuật quân sự, đối thoại cấp cao, hỗ trợ vay vốn từ các tổ chức quốc tế, và hiệu lực của các giấy phép xuất khẩu đã cấp. Các hạn chế mới đối với giấy phép xuất khẩu vệ tinh của Mỹ sang Trung Quốc cũng được ban hành, mặc dù sau đó có một số ngoại lệ. Các hạn chế đối với hoạt động của Ngân hàng Xuất nhập khẩu Mỹ với Trung Quốc được khôi phục. Tuy nhiên, ngay trong năm 1989, tổng thống đã đưa ra các ngoại lệ đối với việc thực thi luật mới. Các hoạt động liên quan đến Trung Quốc của Tập đoàn Đầu tư Tư nhân Mỹ bị đình chỉ, cũng như nguồn tài trợ từ Cơ quan Phát triển Thương mại. Sau đó, lệnh cấm này được Tổng thống Bill Clinton đình chỉ vào năm 2001.
Quan hệ giữa hai nước nhanh chóng được bình thường hóa dưới tác động của sự phát triển hợp tác kinh tế song phương. Năm 1991, mức độ hạn chế đối với việc cung cấp hàng hóa công nghệ thấp cho Trung Quốc được giảm. Từ năm 1992, các tổng thống Mỹ hàng năm đều ban hành các ngoại lệ đối với lệnh cấm các chương trình hỗ trợ gián tiếp cho Trung Quốc. Ví dụ, năm 1992, có ngoại lệ đối với việc cung cấp siêu máy tính cho Trung Quốc; năm 1993 và các năm sau đó – đối với giao dịch của Ngân hàng Xuất nhập khẩu Mỹ, quy chế đối tác thương mại ưu đãi, và việc cung cấp một số loại máy tính. Năm 1994, yêu cầu xuất khẩu thiết bị viễn thông và quang học sang Trung Quốc được nới lỏng. Năm 1995, các hạn chế đối với một số mặt hàng trong lĩnh vực mật mã được dỡ bỏ, và năm 1996 – các hạn chế liên quan đến máy tính cũng được gỡ bỏ. Về kiểm soát xuất khẩu, Trung Quốc được nâng lên Nhóm D – nhóm có điều kiện ưu đãi hơn. Năm 2000, Quốc hội Mỹ thông qua luật mở rộng quy chế đối xử không phân biệt (quan hệ thương mại bình thường) với Trung Quốc và thiết lập khuôn khổ cho quan hệ song phương.
Như vậy, quá trình giảm nhẹ các biện pháp trừng phạt của Mỹ đối với Trung Quốc đã kéo dài suốt 30 năm. Nhiều quyết định trong số đó chỉ mang tính chất ngoại lệ hoặc miễn trừ tạm thời trong khuôn khổ chế độ trừng phạt, tức là chỉ đình chỉ ngắn hạn chứ không phải dỡ bỏ hoàn toàn, và có thể được tái áp dụng nhanh chóng khi cần thiết. Cách tiếp cận này cho phép Mỹ sử dụng trừng phạt như một công cụ linh hoạt trong chính sách đối ngoại, đặc biệt là trong bối cảnh Trung Quốc từng có sự tách biệt chiến lược với Liên Xô. Trong thập niên 1970 và 1980, các biện pháp trừng phạt tiếp tục đóng vai trò cải thiện quan hệ song phương, đồng thời được sử dụng để thể hiện sự không hài lòng với một số chính sách của Trung Quốc, chẳng hạn như hợp tác với Iran hoặc phản ứng đối với các cuộc biểu tình của sinh viên.
Đến đầu những năm 2000, Trung Quốc đã đưa ra các ưu đãi chính trị và kinh tế, góp phần làm giảm đáng kể số lượng biện pháp trừng phạt do Mỹ áp đặt, không chỉ ở khía cạnh phát tín hiệu chính trị mà còn thông qua việc thiết lập các khuôn khổ quan hệ mới được quy định trong luật pháp Mỹ. Trung Quốc tích cực hội nhập vào nhiều chuỗi cung ứng có sự tham gia của các công ty Mỹ, mở cửa thị trường cho các doanh nghiệp Mỹ, từ đó trở thành một trong những quốc gia xuất khẩu lớn sang Mỹ và là bên nắm giữ lượng lớn trái phiếu chính phủ Mỹ. Vấn đề Đài Loan vẫn được duy trì trong chương trình nghị sự, nhưng mức độ căng thẳng đã được giảm thiểu đáng kể. Nhìn chung, Trung Quốc giữ các quan điểm không hoàn toàn đồng thuận nhưng vẫn có thể chấp nhận được đối với Mỹ trong nhiều vấn đề quốc tế.
Khuôn khổ quan hệ giữa Mỹ và Trung Quốc nhìn chung vẫn ổn định trong 15 năm đầu của thế kỷ XXI. Chiến lược An ninh Quốc gia Mỹ năm 1999 tập trung vào các yếu tố hợp tác trong quan hệ song phương. Cách tiếp cận tương tự cũng được thể hiện trong Chiến lược năm 2002, mặc dù có đề cập đến sự không hài lòng với một số đặc điểm của hệ thống chính trị Trung Quốc và việc tăng cường năng lực quân sự. Chiến lược năm 2006 nhấn mạnh sự chưa hoàn thiện trong cải cách kinh tế và chính trị của Trung Quốc. Trong thập niên 1970, các biện pháp trừng phạt đã hỗ trợ chính sách nối lại đối thoại của Washington với Bắc Kinh, đồng thời thể hiện sự ủng hộ đối với xu hướng cải cách và điều chỉnh chính sách của Trung Quốc. Những mối quan ngại về năng lực quân sự và nhân quyền tại Trung Quốc cũng được ghi nhận trong các tài liệu từ thời Tổng thống Barack Obama. Tuy nhiên, việc giải quyết các vấn đề này thông qua đối thoại luôn được nhấn mạnh, cùng với mong muốn tránh tập trung quá mức vào các vấn đề mang tính hệ tư tưởng.
Tuy nhiên, việc bình thường hóa quan hệ song phương không đồng nghĩa với việc các biện pháp trừng phạt bị loại bỏ hoàn toàn. Tính đến năm 2006, vẫn còn tồn tại các hạn chế đối với chương trình viện trợ, cũng như việc Mỹ bỏ phiếu tại các tổ chức tài chính quốc tế liên quan đến nguồn vốn dành cho Trung Quốc. Ngoài ra, vẫn có giới hạn đối với hoạt động của Tập đoàn Đầu tư Tư nhân Mỹ ở nước ngoài, cùng với lệnh cấm cung cấp vũ khí, đạn dược và thiết bị cho lực lượng cảnh sát. Mỹ cũng từ chối miễn giảm một số mức thuế theo Hệ thống Ưu đãi Tổng quát, và không nới lỏng kiểm soát xuất khẩu đối với các mặt hàng như vệ tinh, công nghệ hạt nhân, một số loại máy tính và các sản phẩm khác. Tuy nhiên, nhóm biện pháp hạn chế này không gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến hoạt động thương mại giữa hai nước.
Từ hợp tác đến răn đe
Dấu hiệu căng thẳng gia tăng trong quan hệ Mỹ – Trung bắt đầu xuất hiện trong nhiệm kỳ thứ hai của Tổng thống Barack Obama. Năm 2015, Mỹ ban bố tình trạng khẩn cấp do các hành vi được cho là gây nguy hại từ các nhóm tin tặc có liên hệ với Trung Quốc nhằm vào hệ thống máy chủ của chính phủ và các công ty công nghiệp Mỹ. Sắc lệnh hành pháp năm 2015 có thể được xem như một tín hiệu chính trị thể hiện sự sẵn sàng của chính quyền Mỹ trong việc sử dụng các biện pháp hạn chế để bảo vệ an ninh mạng.
Tình hình tiếp tục thay đổi dưới thời Tổng thống Donald J. Trump. Sau khi chính quyền mới nhậm chức, Mỹ từ bỏ cách tiếp cận ôn hòa trước đó đối với Trung Quốc. Chiến lược An ninh Quốc gia năm 2017 đã công khai chỉ trích hệ thống chính trị Trung Quốc, cho rằng quốc gia này đang đối mặt với tham nhũng và giám sát công dân, đồng thời theo đuổi chính sách phổ biến các thực tiễn này ra bên ngoài, gây ảnh hưởng đến chủ quyền của các nước láng giềng. Các dự án kinh tế của Trung Quốc cũng được xem là vấn đề an ninh đối với Mỹ.
Ngành viễn thông trở thành trọng tâm trong chính sách kiềm chế Trung Quốc. Mỹ đã phát triển các cơ chế kiểm soát xuất khẩu mới. Năm 2019, Tổng thống Trump tuyên bố tình trạng khẩn cấp quốc gia do các mối đe dọa tiềm tàng đối với lĩnh vực viễn thông. Các biện pháp hạn chế được áp dụng đối với một số công ty Trung Quốc, đặc biệt là Huawei và ZTE. Từ năm 2012, Ủy ban Tình báo Hạ viện Mỹ đã công bố báo cáo về các nguy cơ an ninh liên quan đến Huawei. Trong các năm 2018 và 2019, Quốc hội thông qua luật cấm mua sắm thiết bị từ các công ty này nhằm bảo vệ lợi ích của các cơ quan chính phủ Mỹ. Bộ Thương mại Mỹ cũng đưa Huawei và các công ty liên kết ngoài Trung Quốc vào danh sách kiểm soát, cấm các công ty Mỹ cung cấp các mặt hàng lưỡng dụng cho họ.
Năm 2020, Bộ Thương mại Mỹ báo cáo về việc Huawei tìm cách vượt qua các hạn chế thông qua các nhà cung cấp nước ngoài, dẫn đến việc siết chặt kiểm soát xuất khẩu đối với các sản phẩm bán dẫn sản xuất ở nước ngoài nhưng sử dụng công nghệ Mỹ. Huawei cũng được cho là đã hợp tác với các công ty Mỹ để tiếp cận công nghệ, vượt qua các quy định kiểm soát xuất khẩu.
Các cuộc điều tra khác cũng liên quan đến Huawei và ZTE. Tháng 12 năm 2018, theo yêu cầu của Bộ Tư pháp Mỹ, Giám đốc tài chính Huawei – bà Mạnh Vãn Châu – bị bắt tại Canada với cáo buộc gian lận nhằm né tránh các biện pháp hạn chế liên quan đến Iran. Trong bối cảnh này, ban lãnh đạo Huawei coi vụ án là hình thức cạnh tranh không công bằng. ZTE cũng bị điều tra về việc cung cấp thiết bị có linh kiện Mỹ cho Iran và đã chấp nhận nộp khoản phạt kỷ lục.
Các biện pháp hạn chế đối với ngành viễn thông Trung Quốc đã mang tính chất chính trị rõ rệt. Năm 2018, Bộ Tư pháp Mỹ khởi động sáng kiến “China Initiative” nhằm xác định các hành vi vi phạm liên quan đến lĩnh vực viễn thông và kỹ thuật số. Sáng kiến này bị hủy bỏ vào năm 2022 để tránh chính trị hóa các vụ án hình sự, tuy nhiên trọng tâm đối phó với Trung Quốc vẫn được duy trì. Ủy ban Đầu tư nước ngoài tại Mỹ cũng tăng cường giám sát các khoản đầu tư từ Trung Quốc, xem đây là phương thức tiếp cận công nghệ Mỹ. Ủy ban đã ngăn chặn việc một công ty Trung Quốc thông qua Broadcom (Singapore) mua lại nhà sản xuất chip Qualcomm của Mỹ. Việc cấm các dịch vụ Trung Quốc như WeChat và TikTok đánh dấu đỉnh điểm của giai đoạn này. Sau đó, chính quyền Tổng thống Biden đã dỡ bỏ các lệnh cấm, tuy nhiên sự quan tâm đến lĩnh vực viễn thông Trung Quốc vẫn ở mức cao. Năm 2024, lệnh cấm TikTok được chính thức đưa vào luật.
Các biện pháp hạn chế cũng được áp dụng đối với nhiều công ty công nghiệp Trung Quốc. Ngay từ Đạo luật Ủy quyền Quốc phòng Mỹ năm tài khóa 1999, Bộ Quốc phòng đã được yêu cầu lập danh sách các “công ty quân sự Trung Quốc”. Trong giai đoạn 2020 – 2021, danh sách này bao gồm các công ty trong lĩnh vực viễn thông, đóng tàu, sản xuất động cơ và các ngành khác, bị cấm tiếp cận thị trường vốn Mỹ. Bộ Thương mại Mỹ cũng giới thiệu danh sách các công ty có người dùng cuối là quân đội – gọi là Danh sách Người dùng Cuối Quân sự (MEU). Các thực thể trong danh sách này bị cấm nhận một số mặt hàng từ Mỹ thuộc diện kiểm soát thương mại. Tuy nhiên, các hạn chế này nhẹ hơn đáng kể so với Danh sách Kiểm soát và chỉ áp dụng cho một số công ty trong lĩnh vực hàng không, kỹ thuật và các ngành khác.
Chính sách này tiếp tục được duy trì dưới thời Tổng thống Biden: các biện pháp kiểm soát xuất khẩu được áp dụng đối với chip hiệu suất cao cung cấp cho Trung Quốc và Nga, và các công ty công nghệ Trung Quốc được đưa vào Danh sách Kiểm soát của Bộ Thương mại Mỹ. Các công ty Mỹ nhận trợ cấp từ chính phủ bị hạn chế mở rộng sản xuất chip tiên tiến tại Trung Quốc. Khả năng thu hút đầu tư Mỹ vào lĩnh vực công nghệ cao của Trung Quốc cũng bị hạn chế thêm. Nhiều khả năng chính sách này sẽ tiếp tục dưới nhiệm kỳ thứ hai của Tổng thống Donald Trump.
Hai vấn đề khác thường được viện dẫn làm cơ sở cho các biện pháp hạn chế đối với Trung Quốc là quyền tự chủ của Hồng Kông và quyền của các nhóm dân tộc thiểu số. Năm 2019, Quốc hội Mỹ thông qua luật yêu cầu tổng thống áp dụng các biện pháp hạn chế đối với các cá nhân có liên quan đến vi phạm nhân quyền và làm suy giảm dân chủ tại Hồng Kông. Trong khi đó, khuyến nghị của Quốc hội về việc giám sát xuất khẩu hàng hóa có thể được sử dụng để kiểm soát biểu tình tại Hồng Kông chủ yếu mang tính biểu tượng và không ảnh hưởng đáng kể đến quan hệ kinh tế Mỹ – Trung. Tuy nhiên, đến năm 2020, Quốc hội trao quyền cho tổng thống áp dụng biện pháp hạn chế đối với các tổ chức tài chính nước ngoài phục vụ lợi ích của các cá nhân bị cho là làm suy giảm quyền tự chủ của Hồng Kông. Dù chính quyền Mỹ không thực thi luật này, sự tồn tại của nó vẫn có thể được xem là tín hiệu chính trị gửi đến Bắc Kinh.
Mỹ không áp dụng các biện pháp hạn chế đối với các tập đoàn lớn của Trung Quốc; tuy nhiên, trong suốt năm 2020, các biện pháp này đã được sử dụng đối với một số quan chức Trung Quốc có liên quan đến việc xử lý các cuộc biểu tình và chính sách hội nhập của Hồng Kông. Kết quả là cả hai bên đều đạt được những thành công mang tính chiến thuật: Mỹ gửi đi tín hiệu chính trị khiến quá trình hội nhập bị chậm lại phần nào, trong khi Trung Quốc không quay trở lại trạng thái chính sách như đầu thập niên 1990 trong quan hệ với Đài Loan.
Khu vực Tự trị Duy Ngô Nhĩ Tân Cương (XUAR) của Trung Quốc đã trở thành điểm nhấn trong các mối quan ngại về quyền của các nhóm dân tộc thiểu số. Một đạo luật được ban hành vào năm 2020 yêu cầu chính quyền Mỹ lập danh sách hàng năm các cá nhân và tổ chức Trung Quốc bị cho là liên quan đến vi phạm quyền của các nhóm dân tộc thiểu số, và áp dụng các biện pháp hạn chế đối với họ. Sau đó, các biện pháp này được bổ sung bằng lệnh cấm nhập khẩu hàng hóa được sản xuất toàn phần hoặc một phần bằng lao động cưỡng bức tại XUAR. Đồng thời, Bộ Tài chính Mỹ đã sử dụng cơ chế pháp lý theo Đạo luật Magnitsky Toàn cầu để áp dụng các biện pháp phong tỏa tài sản đối với một nhóm quan chức Trung Quốc từ khu vực này. Một số doanh nghiệp và tổ chức khu vực cũng bị đưa vào Danh sách Kiểm soát của Bộ Thương mại Mỹ.
Ngoài ra, Washington cũng bày tỏ quan điểm về chính sách của Bắc Kinh đối với Tây Tạng. Tuy nhiên, các biện pháp hạn chế liên quan đến vấn đề này vẫn ở mức sơ khai. Nhìn chung, các biện pháp trừng phạt liên quan đến dân tộc thiểu số chủ yếu mang tính chất phát tín hiệu chính trị hơn là công cụ gây áp lực kinh tế quy mô lớn. Tương tự như trường hợp Hồng Kông, một sự cân bằng vẫn được duy trì: Mỹ sử dụng các biện pháp trừng phạt mang tính tín hiệu, tránh leo thang thêm, trong khi Trung Quốc giữ vững lập trường chính trị về vấn đề dân tộc thiểu số, đồng thời hạn chế thể hiện chính sách này một cách công khai trước cộng đồng quốc tế, qua đó tách biệt vấn đề này khỏi các khía cạnh khác trong quan hệ Mỹ – Trung. Ngoài ra, trong nhiệm kỳ của Tổng thống Joe Biden, Mỹ đã hạn chế việc áp dụng các cơ chế pháp lý này, trong khi chính quyền Tổng thống Donald Trump lần thứ hai đang quay trở lại việc sử dụng các biện pháp trừng phạt liên quan đến Hồng Kông và dân tộc thiểu số, dù hiện tại vẫn ở quy mô hạn chế.
Một hướng đi khác trong chính sách trừng phạt của Mỹ là nhằm ngăn chặn sự hợp tác giữa Trung Quốc và Nga sau khi Nga triển khai chiến dịch quân sự đặc biệt tại Ukraine. Các cơ chế trừng phạt hiện có đối với Nga đang được sử dụng cho mục tiêu này. Mỹ tích cực áp dụng các biện pháp phong tỏa tài chính và hạn chế thương mại có mục tiêu đối với các công ty Trung Quốc hợp tác với Nga, tuy nhiên các công ty này không phải là doanh nghiệp lớn – phần lớn là các công ty trung gian quy mô nhỏ. Do đó, các biện pháp này được xem là nhằm gửi tín hiệu chính trị và cảnh báo các doanh nghiệp lớn của Trung Quốc về hậu quả tiềm tàng nếu cố tình vượt qua các quy định trừng phạt của Mỹ, hơn là nhằm gây áp lực buộc thay đổi chính sách.
Trung Quốc phản ứng với các lệnh trừng phạt và biện pháp hạn chế của Mỹ
Hợp tác kinh tế với Mỹ đã trở thành yếu tố then chốt trong việc mở rộng cơ hội xuất khẩu của Trung Quốc. Kim ngạch xuất khẩu của Trung Quốc sang Mỹ liên tục tăng trưởng trong suốt những năm 2000. Năm 1999, Trung Quốc xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ trị giá 42 tỷ USD sang Mỹ, trong khi con số này đạt 501 tỷ USD vào năm 2023. Mức cao nhất được ghi nhận vào năm 2022 với 583 tỷ USD. Tuy nhiên, cũng có những thời điểm sụt giảm cục bộ và không đáng kể trong xu hướng tăng trưởng này – cụ thể, năm 2009 do khủng hoảng tài chính toàn cầu và năm 2020 do đại dịch COVID-19. Sau khi Trung Quốc dỡ bỏ các biện pháp phong tỏa, xuất khẩu tăng trở lại, đạt 452 tỷ USD trong năm 2020 và tăng lên 568 tỷ USD vào năm 2021. Trong nhiệm kỳ của Tổng thống Donald Trump, mặc dù xuất hiện các tuyên bố cứng rắn và các biện pháp hạn chế, xuất khẩu của Trung Quốc sang Mỹ vẫn tiếp tục tăng. Năm 2016, con số này là 386 tỷ USD và đến năm 2018 đã đạt 479 tỷ USD. Những phức tạp trong quan hệ song phương không cản trở đà tăng trưởng xuất khẩu của Trung Quốc, trong khi xuất khẩu của Mỹ sang Trung Quốc vẫn ở mức thấp hơn đáng kể (năm 1999 là 42 tỷ USD và đến năm 2023 là 148 tỷ USD).
Mặc dù Trung Quốc là quốc gia nắm giữ nhiều trái phiếu chính phủ Mỹ nhất, việc thu hẹp thâm hụt thương mại vẫn là một trong những mục tiêu mà Tổng thống Trump theo đuổi. Chính quyền Trump đã đạt được một số thành công chiến thuật bằng cách liên tục tăng thuế đối với hàng hóa Trung Quốc và buộc Bắc Kinh phải đàm phán các điều khoản thương mại. Thỏa thuận thương mại giai đoạn một được ký kết vào đầu năm 2020, trong đó Trung Quốc cam kết tăng nhập khẩu hàng hóa từ Mỹ, điều chỉnh cách tiếp cận đối với quyền sở hữu trí tuệ và giải quyết một số vấn đề khác. Tuy nhiên, việc thực hiện các cam kết này bị đình trệ do ảnh hưởng của đại dịch COVID-19.
Sau khi trở lại Nhà Trắng vào năm 2025, Tổng thống Donald Trump tiếp tục chính sách thương mại quyết liệt, tuyên bố tình trạng khẩn cấp quốc gia do thâm hụt thương mại và tăng mạnh thuế đối với hơn 50 quốc gia, bao gồm cả Trung Quốc. Nói cách khác, cuộc chiến thương mại đã vượt ra ngoài khuôn khổ quan hệ Mỹ – Trung, mặc dù quy mô thương mại song phương và các biện pháp đáp trả quyết liệt từ phía Trung Quốc có thể khiến nước này trở thành mục tiêu chính trong chính sách hạn chế của Mỹ.
Khi Washington gia tăng áp lực kinh tế, Trung Quốc bắt đầu triển khai một chính sách dài hạn nhằm tăng cường khả năng tự cường của nền kinh tế quốc gia. Một trong những định hướng chính là khái niệm “tuần hoàn kép”, tập trung vào thay thế nhập khẩu và phát triển ngành công nghiệp, thị trường nội địa, trong khi quan hệ kinh tế đối ngoại đóng vai trò hỗ trợ. Song song đó, Trung Quốc cũng đẩy mạnh xây dựng nền tảng sản xuất bán dẫn quốc gia cho điện thoại di động, phát triển vũ khí hiện đại, công nghệ không gian và trí tuệ nhân tạo. Các biện pháp hạn chế từ Mỹ gây tổn thất cho Huawei, nhưng đồng thời cũng thúc đẩy sản xuất linh kiện trong nước và tại các quốc gia khác. Ngoài ra, Trung Quốc ngày càng phát triển hạ tầng tài chính độc lập để giao dịch với các quốc gia khác.
Cùng lúc đó, Trung Quốc cũng từng bước phát triển hệ thống biện pháp hạn chế của riêng mình. Trong thời gian dài, Trung Quốc thường áp dụng các biện pháp này một cách không chính thức. Trong khi các biện pháp trừng phạt của Mỹ và Liên minh châu Âu được thực hiện theo quy trình pháp lý rõ ràng và do các cơ quan chuyên trách ban hành, thì các biện pháp hạn chế của Trung Quốc thường được đưa ra bởi nhiều cơ quan quản lý khác nhau và không được gọi trực tiếp là “trừng phạt”.
Loại hình và phạm vi của các biện pháp này cũng có sự khác biệt. Mỹ chủ yếu sử dụng các biện pháp tài chính, tận dụng vai trò trung tâm trong hệ thống tài chính toàn cầu, trong khi Trung Quốc dựa vào quy mô và sức hấp dẫn của thị trường nội địa, cùng với các hạn chế thương mại có chọn lọc. Ngoài ra, Trung Quốc cũng là một bên cho vay quan trọng, và các khoản vay hoặc hỗ trợ có thể vừa là động lực hợp tác, vừa là công cụ gây ảnh hưởng. Ví dụ, ngay từ năm 1993, sau khi Pháp cung cấp máy bay chiến đấu và tàu chiến cho Đài Loan, các công ty Pháp đã không thể giành được hợp đồng xây dựng hệ thống tàu điện ngầm ở Quảng Châu. Năm 2019, Bắc Kinh cũng đe dọa áp dụng biện pháp hạn chế đối với các công ty Mỹ cung cấp vũ khí cho Đài Loan.
Các cơ quan quản lý Trung Quốc cũng từng cảnh báo loại trừ các công ty tuân thủ quy định của Mỹ về Huawei khỏi thị trường Trung Quốc. Điều này cũng áp dụng cho các công ty bị cho là hành động trái với lợi ích quốc gia, có thể bị đưa vào danh sách “thực thể không đáng tin cậy” và bị cấm hoạt động tại Trung Quốc. Năm 2019, sau khi Australia tuyên bố kế hoạch cấm thiết bị Huawei trong hệ thống 5G, một số cảng Trung Quốc đã hạn chế tiếp nhận than đá từ Australia.
Một tình huống tương tự cũng xảy ra với Đức, nhưng đối tượng bị ảnh hưởng là các nhà sản xuất ô tô của nước này. Trong bối cảnh vụ việc liên quan đến Huawei và việc Giám đốc Tài chính Mạnh Vãn Châu bị bắt tại Canada, Trung Quốc gần như đình chỉ nhập khẩu một số mặt hàng nông sản từ Canada.
Trường hợp của Huawei đã dẫn đến một loạt thay đổi mang tính nền tảng hơn trong chính sách của Trung Quốc. Cụ thể, các nỗ lực nhằm phát triển và triển khai phần mềm nội địa để giảm sự phụ thuộc vào công nghệ Mỹ, cũng như tìm kiếm các nhà cung cấp thay thế, đã được đẩy mạnh đáng kể. Ngoài ra, để phản ứng với kế hoạch triển khai hệ thống đánh chặn tên lửa THAAD do Mỹ sản xuất tại Hàn Quốc, Trung Quốc đã áp dụng các biện pháp hạn chế không chính thức đối với ngành du lịch sang Hàn Quốc và thực hiện các biện pháp có mục tiêu đối với một số tập đoàn lớn của Hàn Quốc, khiến Seoul cuối cùng phải từ bỏ kế hoạch mua sắm quy mô lớn hệ thống này.
Việc Trung Quốc sử dụng lợi thế kinh tế để phục vụ các mục tiêu chính trị đã dẫn đến nhu cầu hệ thống hóa và hợp pháp hóa quá trình này. Các cơ chế pháp lý mới tương tự như những gì Mỹ áp dụng trong lĩnh vực kiểm soát xuất khẩu đã được ban hành. Các cơ quan quân sự và dân sự phụ trách kiểm soát xuất khẩu được hợp nhất, đồng thời quy trình quản lý xuất khẩu cũng được thiết lập. Ngoài ra, các cơ quan quản lý Trung Quốc cũng từng cảnh báo loại trừ khỏi thị trường các công ty tuân thủ chỉ đạo của cơ quan quản lý Mỹ liên quan đến Huawei. Điều này cũng áp dụng cho các công ty bị cho là hành động trái với lợi ích quốc gia, có thể bị đưa vào danh sách “thực thể không đáng tin cậy” và bị cấm hoạt động tại Trung Quốc. Năm 2019, sau khi Australia công bố kế hoạch cấm thiết bị Huawei trong hệ thống 5G, một số cảng Trung Quốc đã hạn chế tiếp nhận than đá từ Australia. Một kịch bản tương tự cũng được đặt ra đối với Đức, và trong bối cảnh đó, Trung Quốc đã phát triển một cơ chế trừng phạt có mục tiêu, kết hợp giữa phong tỏa tài chính và các biện pháp thương mại cụ thể. Cơ chế này bao gồm việc lập và cập nhật danh sách các thực thể nước ngoài bị cho là đe dọa an ninh quốc gia, phân biệt đối xử với doanh nghiệp Trung Quốc hoặc làm méo mó quan hệ thị trường bình thường.
Một cơ chế khác liên quan đến việc lập danh sách các cá nhân và pháp nhân nước ngoài tham gia vào việc xây dựng, thông qua và thực thi các quyết định mang tính phân biệt kinh tế đối với cá nhân Trung Quốc hoặc can thiệp vào công việc nội bộ của Trung Quốc dưới bất kỳ hình thức nào. Các biện pháp hạn chế bao gồm giới hạn thị thực, phong tỏa hoặc tịch thu tài sản, cũng như cấm thực hiện các giao dịch cụ thể trong phạm vi quyền tài phán của Trung Quốc. Năm 2021, các biện pháp rà soát an ninh đầu tư nước ngoài chính thức có hiệu lực, cho phép đánh giá các khoản đầu tư nước ngoài vào các lĩnh vực chiến lược. Trên thực tế, Bắc Kinh đang triển khai các biện pháp kiểm soát phản chiếu, dựa trên nguyên tắc từng được Mỹ áp dụng.
Tuy nhiên, việc ban hành các quy định pháp lý mới mang tính chọn lọc. Các biện pháp hạn chế chủ yếu nhắm vào các công ty quốc phòng của Mỹ như Raytheon, Lockheed Martin, Viasat, Sierra Nevada Corporation và một số công ty khác. Tuy nhiên, do việc xuất khẩu sản phẩm quốc phòng sang Mỹ vốn đã bị cấm, nên các biện pháp hạn chế này không tạo ra nhiều thay đổi trong quan hệ kinh tế giữa hai nước. Thay vào đó, chúng mang tính biểu tượng, cho thấy Trung Quốc hiện có các công cụ pháp lý mới để áp dụng biện pháp hạn chế khi cần thiết.
Kết luận
Cách tiếp cận của Trung Quốc đối với các biện pháp trừng phạt từ Mỹ cho thấy một số đặc điểm quan trọng trong chính sách trừng phạt của Mỹ đối với Trung Quốc.
Thứ nhất, các biện pháp trừng phạt của Mỹ chưa từng nhắm đến hoặc dẫn đến việc Trung Quốc thay đổi chính sách trong các vấn đề mang tính nền tảng. Ngược lại, vào một số thời điểm, nhờ quy mô thị trường và trọng lượng chính trị, Trung Quốc đã có ảnh hưởng nhất định đến định hướng chính sách của Mỹ và quá trình giảm nhẹ trừng phạt. Điều này từng xảy ra vào thập niên 1970 trong bối cảnh Chiến tranh Lạnh và chính sách kiềm chế Liên Xô, cũng như trong thập niên 1990 và 2000 khi quan hệ kinh tế song phương tăng trưởng mạnh mẽ.
Thứ hai, Mỹ vẫn đạt được một số thành công trong việc hạn chế khả năng tiếp cận của Trung Quốc đối với công nghệ và hàng hóa công nghiệp của Mỹ. Tuy nhiên, các biện pháp này đã thúc đẩy Trung Quốc phát triển nền tảng công nghiệp nội địa. Lãnh đạo Trung Quốc cũng thể hiện quyết tâm chính trị và cam kết dài hạn nhằm nâng cao khả năng chống chịu trước các biện pháp hạn chế. Trong thời gian đó, Bắc Kinh tránh leo thang căng thẳng với Mỹ, tìm cách kéo dài thời gian để củng cố nội lực kinh tế. Xu hướng này vẫn tiếp diễn đến hiện nay và có thể lý giải cho cách tiếp cận thận trọng của Trung Quốc trong việc sử dụng các biện pháp hạn chế của riêng mình.
Thứ ba, chức năng phát tín hiệu của các biện pháp trừng phạt đã đóng vai trò quan trọng trong quan hệ Mỹ – Trung. Trong thập niên 1970 và 1980, các ngoại lệ đối với biện pháp hạn chế và việc nới lỏng kiểm soát xuất khẩu và tài chính không chỉ mang ý nghĩa kinh tế mà còn thể hiện thiện chí chính trị trong việc bình thường hóa quan hệ. Tương tự, trong thập niên 1990, các ngoại lệ này phản ánh sự khoan dung đối với các vấn đề nhân quyền tiềm tàng tại Trung Quốc và mong muốn tách biệt vấn đề này khỏi hợp tác kinh tế ưu tiên. Ngược lại, trong thập niên 2010 và 2020, các biện pháp trừng phạt mang tính tín hiệu phản ánh mối quan ngại ngày càng tăng của Nhà Trắng đối với sự phát triển công nghệ và xu hướng tập trung quyền lực của Trung Quốc. Tầm quan trọng của chức năng phát tín hiệu có thể lý giải vì sao quá trình leo thang và giảm nhẹ trừng phạt diễn ra chậm rãi và có kiểm soát.
Thứ tư, Trung Quốc đang đa dạng hóa các công cụ đối phó bằng biện pháp hạn chế. Trong nhiều thập niên, các biện pháp này chủ yếu mang tính không chính thức. Hiện nay, chúng được bổ sung bằng các cơ chế pháp lý rõ ràng như phong tỏa tài chính và kiểm soát xuất khẩu, tương tự như các công cụ mà Mỹ từng sử dụng. Bắc Kinh hiện có khả năng phản ứng với các biện pháp trừng phạt theo cả hướng đối xứng và phi đối xứng.
Tổng thể, các biện pháp trừng phạt của Mỹ cho thấy giới hạn của công cụ chính sách đối ngoại này khi áp dụng với một cường quốc, nhưng không loại trừ tính hợp lý của việc sử dụng chúng như một biện pháp răn đe hoặc để gửi đi tín hiệu chính trị nhất định đến đối phương./.
Biên dịch: Bùi Toàn
Bài viết của Tiến sĩ khoa học chính trị Ivan Timofeev, Giám đốc chương trình “Valdai Discussion Club”, Tổng Giám đốc RIAC (Nga).
Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Nghiên cứu Chiến lược, mọi trao đổi học thuật và các vấn đề khác, quý độc giả có thể liên hệ với ban biên tập qua địa chỉ mail: [email protected]
Tài liệu tham khảo
Andersen, J. (2024). The lawfulness of unilateral sanctions in the wake of a US — China “sanctions war”. East Asia, 1–24. https://doi.org/10.1007/s12140-024-09429-9; EDN: RHSMBH
Bakulina, P. V., & Kuzmina, K. A. (2021). China’s policy of economic sanctions: Legislation and enforcement. Financial Journal, 13(4), 24–38. (In Russian). https://doi.org/10.31107/2075-1990-2021-4-24-38; EDN: GXVVDZ
Bapat, N. A., Heinrich, T., Kobayashi, Y., & Morgan, T. C. (2013). Determinants of sanctions effectiveness: Sensitivity analysis using new data. International Interactions, 39(1), 79–98. https://doi.org/10.1080/03050629.2013.751298
Chen, X. J. (2006). China and the US trade embargo, 1950–1972. American Journal of Chinese Studies, 13(2), 169–186. Retrieved from http://www.jstor.org/stable/44288827
Danilin, I. V. (2021). The U.S. — China technological war: Digital technologies as a new factor of world politics? Russia in Global Affairs, 19(4), 78–96. https://doi.org/10.31278/1810-6374-2021-19-4-78-96; EDN: YVVEAA DeLisle, J., & Goldstein, A. (Eds.). (2021). After engagement: Dilemmas in U.S. — China security relations. Washington D.C.: Brookings Institution Press. Retrieved from http://www.jstor.org/stable/10.7864/j.ctv11hpt2r Drezner, D. (1999). The sanctions paradox: Economic statecraft and international relations. New York: Cambridge University Press.
Fuller, D. B. (2021). China’s counter-strategy to American export controls in integrated circuits. China Leadership Monitor, (67), 1–15. http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3798291
Giumelli, F. (2016). The purposes of targeted sanctions. In T. J. Beirsteker, S. E. Eckert & M. Tourihno (Eds.), Targeted sanctions. The impacts and effectiveness of United Nations action (pp. 38–59). New York: Cambridge University Press.
Hufbauer, G. C., Shott, J. J., Elliott, K. A., & Oegg, B. (2009). Economic sanctions reconsidered. 3rd edition. Washington, DC: Peterson Institute for International Economics. Retrieved from https://dl1.cuni.cz/pluginfile.php/863435/mod_resource/content/0/Gary%20Clyde%20Hufbauer%2C%20Jeffre y%20J.%20Schott%2C%20Kimberly%20Ann%20Elliott%2C%20Barbara%20Oegg- Economic%20Sanctions%20Reconsidered%20%282008%29.pdf
Kashin, V. B., Piatachkova, A. S., & Krasheninnikova, L. S. (2020). Chinese economic sanctions policy: Theory and practice. Comparative Politics Russia, 11(2), 123–138. (In Russian). EDN: DXBKYE
Kissinger, H. (2012). On China. New York: Penguin Books.
Lampton, D. M. (2019). Reconsidering U.S. — China relations. Asia Policy, 14(2), 43–60. https://www.nbr.org/wp- content/uploads/pdfs/publications/ap14_2_lampton_apr2019.pdf
Lampton, D. M. (2024). Living U.S. — China relations. London: Rowman & Littlefield Publishers.
Medeiros, E. S. (2019). The changing fundamentals of US — China relations. The Washington Quarterly, 42(3), 93–119. https://doi.org/10.1080/0163660X.2019.1666355
Schindler, S., Alami, I., DiCarlo, J., Jepson, N., Rolf, S., & et al. (2024). The Second Cold War: U.S. — China competition for centrality in infrastructure, digital, production, and finance networks. Geopolitics, 29(4), 1083–1120. https://doi.org/10.1080/14650045.2023.2253432
Syropoulos, C., Felbermayr, G., Kirilakha, A., Yalcin, E., & Yotov, Y. V. (2024). The global sanctions data base — Release 3: COVID-19, Russia, and multilateral sanctions. Review of International Economics, 32(1), 12–48. https://doi.org/10.1111/roie.12691
Timofeev, I. N. (2023). How to study the policy of sanctions? The vision of empirical research. Journal of International Analytics, 14(1), 22–36. (In Russian). https://doi.org/10.46272/2587-8476-2023-14-1-22-36; EDN: OYFVYS
Timofeev, I. N. (2024). The U.S. secondary sanctions related to Russia: Empirical analysis. Comparative Politics Russia, 15(1), 95–114. (In Russian). https://doi.org/10.46272/2221-3279-2024-1-15-95-114; EDN: YWQECI
Xu, Zh., & Lin, F. (2021). The political economy of U.S. sanctions against China. In S. Davis & I. Ness (Eds.), Sanctions as war: Anti-imperialist perspectives om American geo-economic strategy (pp. 306–320). Leiden, The Netherlands: Brill. https://doi.org/10.1163/9789004501201_019
Zamorin, V. A., & Splender, V. A. (2022). Analytical review of the sanctions imposed by the United States against the People’s Republic of China in the field of military-technical cooperation with foreign countries. Ekonomika i Predprinimatel’stvo, (6), 285–290. (In Russian). https://doi.org/10.34925/EIP.2022.143.6.053 EDN: PEXKER
Zuenko, I. Yu. (2022). American sanctions towards China: 1990–2010s. Rossiya i Amerika v XXI Veke, (6), 15.
