20 năm sau khi Tuyên bố về ứng xử của các bên ở biển Đông (DOC) được ký kết, những nỗ lực giải quyết vấn đề biển Đông của ASEAN đang có nguy cơ tiêu tan trước những thách thức mới. Những toan tính của các siêu cường đang đẩy khu vực biển Đông rơi vào trạng thái bất an. Mặc dù vậy, quá trình định hình chính sách của các nước ASEAN đang bộc lộ những khác biệt, mối quan hệ nội bộ của ASEAN trong việc giải quyết vấn đề biển Đông cũng vì thế ngày càng biểu hiện phức tạp.
Những nét chính trong hợp tác nội bộ ASEAN trong việc giải quyết vấn đề biển Đông trước đây
Vấn đề biển Đông luôn là một trong những chủ đề quan trọng hàng đầu tại các hội nghị cấp cao ASEAN kể từ sau Chiến tranh lạnh. Tuy nhiên, quan điểm và thái độ của các nước trong khu vực từ lâu đã có những sự khác biệt, đặc biệt giữa hai nhóm quốc gia có tranh chấp và nhóm không có tranh chấp trực tiếp tại biển Đông[1].
Kể từ sau Chiến tranh lạnh, các nước ASEAN đã có nhiều nỗ lực hợp tác cùng nhau giải quyết vấn đề biển Đông. Đáng chú ý, tại Hội nghị cấp cao ASEAN lần thứ 8 diễn ra tại Phnôm Pênh năm 2002, các nước ASEAN cùng Trung Quốc đã thống nhất ký kết Tuyên bố về ứng xử của các bên ở biển Đông (DOC). Đây được coi là thành công đáng kể đầu tiên của mô hình hợp tác khu vực ASEAN liên quan đến vấn đề giải quyết tranh chấp tại biển Đông. Tất nhiên rằng, DOC chưa giải quyết được những tranh chấp diễn ra tại biển Đông giữa các bên, nhưng đây là một tiền đề quan trọng tạo cơ sở cho quá trình đàm phán COC sau này.
Từ đó đến nay, cán cân lực lượng trong khu vực dần thay đổi theo chiều hướng có lợi cho Trung Quốc. Nội bộ ASEAN đã xuất hiện nhiều rạn nứt, tính thống nhất dần mất đi trong cách ứng xử với thế lực láng giềng.
Sau khi Trung Quốc trở thành đối tác chiến lược của ASEAN (2003), thông qua việc sử dụng công cụ kinh tế, văn hóa đi tiên phong, tầm ảnh hưởng của Trung Quốc đối với khu vực gia tăng một cách nhanh chóng. Trung Quốc trở thành đối tác kinh tế lớn nhất của khu vực Đông Nam Á. Đồng thời, Trung Quốc cũng đã trở thành đối tác thương mại lớn nhất của mọi quốc gia thành viên ASEAN. Với tiềm lực kinh tế khổng lồ, Trung Quốc ngày càng đầu tư mạnh mẽ vào các nước Đông Nam Á. Rõ ràng, sức bật của các nền kinh tế Đông Nam Á thời gian qua có dấu ấn đặc biệt lớn của Trung Quốc. Điều này cũng khiến các chính sách về vấn đề biển Đông của các nước ASEAN chịu ảnh hưởng không nhỏ.
Đáng chú ý, năm 2012, Hội nghị cấp cao ASEAN tổ chức tại Campuchia đã không thể đưa ra được tuyên bố chung. Nguyên nhân xuất phát từ việc các nước không thể thống nhất được tinh thần chung về các vấn đề liên quan tới tình hình biển Đông, nhất là vai trò của nước chủ nhà Campuchia đã không được thể hiện. Sự việc cho thấy hợp tác nội bộ ASEAN liên quan đến vấn đề biển Đông có những rạn nứt lớn, không khó để nhận ra sợi dây ràng buộc của Trung Quốc đối với quyết sách của các quốc gia này.
Các nỗ lực chung của ASEAN vẫn được tiếp tục cho đến năm 2014, lần đầu tiên ASEAN và Trung Quốc đã tiến hành thảo luận về bộ Quy tắc ứng xử của các bên ở biển Đông (COC), hai bên đã nhất trí duy trì các cuộc làm việc và tham vấn thường xuyên nhằm hướng đến một kết luận ban đầu cho COC. Tuy vậy, ASEAN và Trung Quốc mới hoàn thành bản dự thảo đầu tiên của Bộ Quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông (COC) và đang tiến tới bản dự thảo thứ hai.
So với những mong muốn của ASEAN, thành công đạt được vẫn là quá ít. Thế nhưng, để đạt được kết quả đó, các quốc gia Đông Nam Á đã phải tốn không ít thời gian và công sức. Trước khi tiến hành đàm phán với Trung Quốc, các nước ASEAN đã mất nhiều năm bàn bạc mới có thể thống nhất, hoàn thành và thông qua bộ khung cho COC vào năm 2017.
Có thể thấy, quá trình hợp tác nội bộ ASEAN về vấn đề biển Đông diễn ra hết sức phức tạp. Đã trải qua 20 năm sau khi ký kết DOC, việc tiến tới xây dựng, ký kết COC vẫn là một việc vô cùng nan giải. Cũng cần phải nói thêm rằng, DOC hay COC bản chất không giúp giải quyết tận gốc rễ tình hình tranh chấp phức tạp ở biển Đông. Thay vào đó, chúng chỉ là những thỏa thuận giữa tất cả các bên nhằm cố gắng duy trì sự ổn định của khu vực.
Những rào cản cố hữu
Việc giải quyết vấn đề biển Đông không chỉ gắn với 5 bên liên quan trực tiếp gồm: Việt Nam, Philippines, Brunei, Malaysia, Trung Quốc (bao gồm cả Đài Loan) mà trách nhiệm này đã được mở rộng ra toàn bộ 11 bên gồm: 10 thành viên ASEAN và Trung Quốc. Tuy nhiên, số đông thành viên lại tỷ lệ nghịch với hiệu quả có được.
Trước hết, nguyên tắc đồng thuận của ASEAN khiến tổ chức này khó đi đến được một quyết định thống nhất trước khi đem ra đàm phán với Trung Quốc, hoặc là ASEAN phải mất rất nhiều thời gian mới có thể đi đến một tinh thần chung. Cụ thể, ASEAN và Trung Quốc đã thiết lập quan hệ từ năm 1991, mất tới 11 năm, 2 bên mới có thể thông qua được DOC và phải mất thêm 16 năm nữa (tháng 8/2018) những phác thảo đầu tiên của Bản dự thảo COC mới có được kết quả tích cực ban đầu trên bàn đàm phán. Theo Giáo sư Carlyle Thayer, phần này bao gồm lời mở đầu dài 1 trang và thêm 9 dòng văn bản, cũng là những nội dung ít có sự tranh cãi nhất. Còn các nội dung tiếp theo trong tổng số 19 trang A4 của Bản sơ thảo lần thứ nhất là “những cam kết cơ bản”, rất khó để có thể thống nhất. Chưa nói đến việc Trung Quốc có thái độ hợp tác đến mức nào trong tương lai, nhưng với việc mọi quyết định của ASEAN đều phải có sự đồng thuận chung của 100% thành viên mới có thể thông qua, ASEAN đang tự làm khó mình trong việc xây dựng một định hướng chung khi đàm phán với quốc gia láng giềng.
Tiếp đó, sự khác biệt về lợi ích của các quốc gia thành viên mà đặc biệt là nhóm 4 quốc gia có tranh chấp và tính chất khác nhau trong mối quan hệ của từng nước ASEAN đối với Trung Quốc là vấn đề nan giải chính cho hợp tác nội bộ giữa các nước Đông Nam Á. Bài toán được mất của các quốc gia không có tranh chấp trực tiếp tại biển Đông với Trung Quốc khác với các nước còn lại. Họ có xu hướng không sẵn sàng đồng thuận với những đề xuất của các nước có tranh chấp trực tiếp, bởi điều đó có thể làm ảnh hưởng xấu tới quan hệ với quốc gia tỷ dân. Quá trình xây dựng tinh thần chung cho ASEAN thậm chí sẽ còn khó khăn hơn rất nhiều khi các quốc gia này giữ chức Chủ tịch ASEAN qua các năm.
Một ví dụ điển hình đó là trường hợp của Campuchia năm 2012, đây là năm ASEAN không thể đưa ra được tuyên bố chung khi Campuchia giữ cương vị chủ tịch. Rõ ràng, chiếc ghế Chủ tịch ASEAN có vai trò rất lớn và thông thường việc giải quyết vấn đề biển Đông có tín hiệu tích cực khi 1 trong 4 nước có tranh chấp tại biển Đông giữ vai trò Chủ tịch ASEAN. Thế nhưng, vị trí này đang được thay đổi luân phiên hằng năm, do đó, không có gì đảm bảo sự quyết tâm của cả nhóm được duy trì đủ lâu.
Liên quan đến những yếu tố bên ngoài, sự gia tăng ảnh hưởng của Mỹ tại Đông Nam Á là nhân tố lớn nhất buộc Trung Quốc phải gia tăng áp lực ra xung quanh nhằm bảo vệ lợi ích của họ từ xa. Hiệu ứng domino xuất hiện như một điều tất yếu khiến tình hình biển Đông ngày càng trở nên phức tạp, khó đạt được một thỏa thuận phù hợp với tất cả các bên có liên quan. Điều đáng lo ngại là Mỹ gia tăng can thiệp vào tình hình biển Đông thông qua tiền đồn Philippines – quốc gia đồng minh của họ. Đây là vấn đề lớn đối với các nước Đông Nam Á. Bởi sự tham gia của Philippines trong việc xây dựng một định hướng chung cho ASEAN không chỉ thể hiện mong muốn của riêng họ mà còn bao gồm cả toan tính của Mỹ. Mong muốn ổn định tình hình khu vực của phần đông các nước ASEAN sẽ có mâu thuẫn rất lớn với tham vọng kiềm chế Trung Quốc của Mỹ. Thật khó để đưa ra được lời giải chung cho vấn đề biển Đông trong bối cảnh cạnh tranh Trung – Mỹ không ngừng gia tăng trong thế kỷ XXI.
Những thách thức mới xuất hiện
Những biến động lớn trên trường quốc tế vừa qua tiếp tục khắc sâu thêm vào những mâu thuẫn trong nội bộ ASEAN về vấn đề biển Đông, đồng thời tạo ra những thách thức mới khiến tình hình càng trở nên phức tạp hơn.
Thứ nhất, quá trình bành trướng toàn cầu của NATO đang được đẩy mạnh. Thực tế, NATO không chỉ thực hiện “Đông tiến” về phía biên giới Nga và chiến sự tại Ukraine là hệ quả tất yếu của quá trình đó. Tuy nhiên, tham vọng của NATO hiện nay không chỉ bó hẹp trong việc kiềm chế Nga. Thêm vào đó, nhiệm vụ của tổ chức này đã sớm xác định Trung Quốc vào diện đối thủ lớn nhất trong thế kỷ XXI. Điều đó đồng nghĩa với việc NATO chắc chắn sẽ mở rộng ra quy mô toàn cầu.
Thực tế, ý tưởng mở rộng NATO ra toàn cầu đã được ông Jaap de Hoop Scheffer – nguyên Tổng thư ký NATO đề cập tới vào năm 2005, ông cho rằng NATO cần trở thành liên minh với các đối tác toàn cầu thay vì các đối tác tại khu vực truyền thống Bắc Đại Tây Dương. Không khó để suy đoán việc mở rộng này nhắm đến mục tiêu kiềm chế một đối thủ tiềm tàng là Trung Quốc. Cho đến gần đây, ngoại trưởng Nga Sergey Lavrov đã cảnh báo rằng biển Đông sẽ là tuyến phòng thủ tiếp theo của NATO. Rõ ràng, trong cuộc đua tranh, kiềm chế Nga và Trung Quốc của Mỹ hiện nay, việc NATO mở rộng là điều tất yếu. Đồng thời, nếu NATO muốn biến biển Đông trở thành tuyến phòng thủ như lời cảnh báo của ngoại trưởng Nga, ngoài Philippines – đồng minh thân cận của Mỹ, tổ chức này sẽ buộc phải mở rộng thêm liên minh hoặc ít nhất là những đối tác thân thiện mới. Khi đó, sự phân hóa trong nội bộ ASEAN sẽ càng gặp thêm nhiều thách thức.
Thứ hai, trong 2 năm qua, kể từ khi bất ổn tại Myanmar nổ ra, ASEAN đang bộc lộ nhiều hạn chế, có dấu hiệu đi ngược lại hiến chương của tổ chức này. Cuối năm 2021, Myanmar đã có thông điệp không hài lòng với việc ASEAN đang có dấu hiệu can thiệp quá sâu vào nội bộ của nước này kể từ khi xảy ra chính biến hồi đầu năm 2021. Trong khi đó, hiến chương ASEAN nêu rõ không can thiệp vào công việc nội bộ của các quốc gia thành viên. Mặt khác, kể từ khi Myanmar nổ ra đảo chính, chính quyền quân sự lên nắm quyền đầu năm 2021, hầu hết các công việc chung của ASEAN đang được thực hiện mà vắng mặt đại diện của Myanmar. Các quyết định của ASEAN thời gian này đều đang thiếu vắng ý kiến một thành viên, nguyên tắc Đồng thuận vì thế cũng không được đảm bảo. Hiện chưa thể khẳng định tình hình Myanmar khi nào mới có thể ổn định, cho đến thời điểm đó, tính thống nhất của ASEAN vẫn sẽ là một dấu hỏi lớn.
Thứ ba, thành công của Đại hội Đảng Cộng sản Trung Quốc lần thứ XX đã tạo ra những lo ngại mới đối với tình hình biển Đông. Ở cấp độ lãnh đạo cao nhất của Trung Quốc, Tổng Bí thư Tập Cận Bình tiếp tục tái cử nhiệm kỳ thứ 3, cùng 6 thành viên trong Ban Thường vụ Bộ Chính trị được cho là “người của Tổng Bí thư Tập Cận Bình”. Điều đó thể hiện hai điều: Một là, bộ máy lãnh đạo của Trung Quốc trong thời gian tới đạt được sự tập quyền tuyệt đối, không còn bất kỳ rào cản nào cho Tổng Bí thư Tập Cận Bình thực hiện được tham vọng của ông; Hai là, số lượng Thường vụ Bộ Chính trị giảm sẽ hạn chế được sự rườm rà trong việc đưa ra các quyết định lớn của đất nước.
Ở thời điểm hiện nay, với thế là lực của siêu cường số 2 thế giới, nội bộ Đảng Cộng sản Trung Quốc càng ổn định bao nhiêu thì quyết tâm hoàn thành thống nhất đất nước, bình định phía Đông, đưa Đài Loan trở về với Đại Lục của họ lại càng lớn bấy nhiêu. Nhìn toàn cục, phía Bắc của Trung Quốc đã được ổn định bằng việc tăng cường quan hệ gần gũi với Nga. Để “Đông tiến” thuận lợi, điều lo lắng còn lại đối với Trung Quốc là phía Nam, cũng chính là biển Đông. Do vậy, trong tương lai gần, có 2 việc Trung Quốc cần làm và chắc chắn sẽ làm, gồm tăng cường mối quan hệ hữu hảo với các nước Đông Nam Á, nhưng đồng thời họ cũng sẽ phải gia tăng áp lực trên biển, mở rộng phạm vi phòng thủ về phía Nam. Trong bối cảnh đó, tính chất vừa hợp tác vừa đấu tranh tại biển Đông sẽ biểu hiện phức tạp hơn rất nhiều so với những giai đoạn trước đây. Đứng trước điều đó, bài toán được – mất trong quan hệ song phương của 10 nước ASEAN với Trung Quốc sẽ tiếp tục có nhiều chuyển biến. ASEAN sẽ tiếp tục phân hóa, ASEAN sẽ khó có thể đạt được sự thống nhất, đoàn kết liên quan đến vấn đề biển Đông.
Nhìn chung, liên quan đến vấn đề giải quyết tranh chấp tại biển Đông, mối quan hệ nội bộ giữa các nước Đông Nam Á đã từng trải qua 3 giai đoạn chính. Một là giai đoạn gây dựng tích cực và kết quả bước đầu của nó là DOC được ký kết. Hai là giai đoạn trùng xuống của ASEAN khi các nước này không thể tìm ra được tiếng nói chung năm 2012. Ba là giai đoạn nỗ lực cải thiện, phục hồi sự đoàn kết của tổ chức hướng đến việc xây dựng Bộ quy tắc ứng xử ở biển Đông. Mặc dù giai đoạn thứ ba về cơ bản đã thể hiện được chiều hướng tích cực hơn trong mối quan hệ nội bộ của ASEAN. Tuy nhiên, kết quả đạt được vẫn chưa đáng kể. Trong bối cảnh hiện nay, mối quan hệ giữa các nước Đông Nam Á trong việc giải quyết vấn đề biển Đông đang gặp nhiều thách thức hơn bao giờ hết. Các nước cần hiểu rằng, COC là vô cùng cần thiết, nhưng đó không phải là cái đích cuối cùng để giải quyết vấn đề biển Đông. Nếu không duy trì được tính thống nhất, đoàn kết cùng nhau ứng phó với những biến đổi mới tại biển Đông, ASEAN có thể sẽ bị phân hóa, chia rẽ trên tất cả các lĩnh vực. ASEAN sẽ có nguy cơ trở thành một mô hình hợp tác khu vực thất bại./.
Tác giả: Hoàng Hải
[1] Các nước ASEAN có tranh chấp tại biển Đông hiện nay gồm: Việt Nam, Philippines, Brunei và Malaysia.
