Năm 2023 khép lại với tổng quan u ám và đầy bất trắc đối với chủ nghĩa tư bản thế giới. Còn riêng tại châu Âu tư bản, sự cộng dồn của các cuộc khủng hoảng kinh tế, xã hội và chính trị, cùng với sự lan rộng của xung đột, chiến tranh đang đẩy các nền kinh tế khu vực này vào những hoàn cảnh rất mong manh. Tình trạng trì trệ tại các nền kinh tế chủ chốt của không gian liên minh này, đặc biệt là tại Đức, mở ra một năm mới 2024 khá hỗn độn cho Liên minh châu Âu (EU). Chính trong bối cảnh này, đã nổ ra cuộc tranh luận về việc tái áp dụng các biện pháp kiểm soát tài chính của Hiệp ước Ổn định và Tăng trưởng, hòn đá tảng của chính sách kinh tế khắc khổ của EU. Trên thực tế, hiệp ước này, bị đình chỉ từ năm 2020 sau khi đại dịch Covid-19 bùng phát, đã được “đặt lại trên bàn” của các nhà hoạch định chính sách. Những khó khăn mà các nước thành viên liên minh này vấp phải trong việc tiến tới một thỏa thuận về cải cách kinh tế càng làm sâu sắc thêm những mâu thuẫn và bất đồng mà họ phải đối mặt trong cuộc khủng hoảng mới này. Bài viết này sẽ đề cập tới một số yếu tố chính của những chính sách tài khóa của EU trong vài năm qua để cập nhật hiện trạng của khuôn khổ tài chính của “lục địa già” mà, một lần nữa, đang hướng tới các biện pháp khắc khổ.
Thứ nhất, có thể cho rằng việc trở lại với các biện pháp “tài khóa khắc khổ” là hồi kết của một chu kỳ vận động kinh tế được đánh dấu bởi các biện pháp có định hướng chính là bẻ lái các nguyên tắc về kiểm soát chi tiêu từng ngự trị các chính sách của châu Âu vài thập kỷ qua. Từ năm 2020, người ta đã chứng kiến các chính sách quản lý khủng hoảng và phục hồi kinh tế, ban đầu chủ yếu tập trung vào việc kiềm chế khủng hoảng kinh tế và xã hội, với những chương trình hỗ trợ doanh nghiệp rộng lớn, song hành với một loạt các biện pháp đảm bảo thu nhập thay thế nhằm tránh khủng hoảng xã hội lan rộng. Cần nhấn mạnh rằng những biện pháp này đã không tránh được hoàn toàn tình trạng phi chính quy việc làm, tỷ lệ nghèo đói gia tăng và hoàn cảnh khó khăn của hàng triệu người dân tại các nước châu Âu. Đổi lại, chúng đã giúp các nước này đạt được mục tiêu tránh bối cảnh tiêu cực tương tự như sau cuộc khủng hoảng 2008, từng gây ra tình trạng đình trệ tại khu vực đồng euro và làm lung lay những nền móng của khả năng cầm quyền mà các nước EU đã vun đắp qua nhiều thập kỷ. Rất nhiều phân tích đã chỉ ra những giới hạn của các chương trình này, cũng như sự đoạn tuyệt giả tạo với các biện pháp khắc khổ. Các chính sách này cũng đồng hành cùng quá trình mở rộng các chính sách tiền tệ để hỗ trợ các thị trường tài chính, vốn bắt đầu từ năm 2012. Chương trình Mua sắm khẩn cấp trong đại dịch (PEPP) được triển khai để Ngân hàng Trung ương châu Âu và các ngân hàng quốc gia mua lại trái phiếu và tài sản nợ cho phép chính phủ các nước thành viên gia tăng nợ công với giá thấp, giúp họ ứng phó tốt hơn với những vấn đề do đại dịch Covid-19 gây ra. Những tranh luận hiện tại về việc tái triển khai các chính sách tiền tệ hạn chế và các biện pháp khắc khổ chứng minh rằng những giải thuyết trên là chính xác, và xua tan những kỳ vọng mà một số người từng nhen nhóm về một sự chuyển hướng dứt khoát các chính sách kinh tế của EU.
Thứ hai, các chính sách phục hồi sản xuất “sau Covid” đã cố vượt qua những nhược điểm của các nền kinh tế thứ ba và thứ tư của EU (Italy và Tây Ban Nha), trong khi chương trình chuyển giao và tín dụng chia sẻ trách nhiệm trị giá 806,9 tỷ euro được đưa ra nhằm tạo điều kiện cho các động thái can thiệp và đầu tư để củng cố hoạt động sản xuất trong các lĩnh vực chiến lược của công cuộc chuyển đổi năng lượng, đặc biệt là để giảm bớt sự tụt hậu về cạnh tranh với Trung Quốc và Mỹ. Sau một vài năm triển khai chương trình “Next Generation” (Thế hệ kế tiếp) của EU, có thể rút ra một số kết luận ban đầu. Trong trường hợp của Italy, quốc gia Nam Âu này đã nhận 67 tỷ euro trong số 191 tỷ được hứa hẹn, trong đó mới giải ngân được 23 tỷ. Thêm vào đó, vào tháng 3/2023, Ủy ban châu Âu đã đóng băng 19 tỷ euro trong tuyến tín dụng trên do tình trạng thiếu minh bạch về mục đích sử dụng của các khoản đầu tư này. Tóm lại, các rào cản hành chính và những căng thẳng chính trị về những cam kết mà Italy từng đưa ra để giành được các khoản vay nói trên đang gây nguy hiểm cho khả năng tiếp cận của Roma tới chương trình Next Generation mà “đất nước hình chiếc ủng” vốn là bên hưởng lợi nhiều nhất. Trong trường hợp của Tây Ban Nha, mặc dù đã chứng minh được vai trò “học trò ngoan” của giới chức lãnh đạo liên minh, vẫn nổi lên một thực trạng là khả năng cạnh tranh của quốc gia Iberia này, cũng như của các nền kinh tế “ngoại vi” trong EU, phụ thuộc nhiều một nhóm nhỏ các doanh nghiệp lớn, lặp lại khuôn mẫu xưa cũ của liên minh là ưu tiên các “nhà vô địch châu Âu” có đủ khả năng cạnh tranh trên thị trường quốc tế.
Việc áp dụng một chính sách thúc đẩy sản xuất hợp nhất với một ngân sách tập trung trong đó một phần dựa trên vay nợ chung là nền tảng cho những suy diễn về một sự chuyển hướng sang mô hình can thiệp (đôi khi còn được goi là một hình Keynes mới). Ngoài ra, việc đa biên hóa các khoản nợ và chính sách tiền tệ khuếch trương cũng là dấu hiệu cho xu hướng xa rời các chính sách khắc khổ mở đường cho một sự hội nhập tài chính sâu rộng hơn và hạn chế hiệu ứng của quá trình phát triển bất bình đẳng giữa các nước thành viên. Tuy nhiên, trong một nghiên cứu mới đây, Bassens và Lindo (2023) đã chỉ ra rằng hành động hài hòa các cấp độ lãi suất thông qua chính sách tiền tệ khuếch trương đã không tạo ra những bước tiến về hội nhập tài chính như mong đợi. Hai tác giả này tập trung vào các xu hướng nợ xuyên biên giới và lĩnh vực ngân hàng châu Âu, và nghiên cứu của họ chỉ ra 2 hiện tượng: một mặt, các mối quan hệ lệ thuộc vẫn được duy trì giữa các nền kinh tế trung tâm và các nền kinh tế ngoại vi, và mặt khác, nhóm nước kinh tế hạt nhân này và các nền kinh tế ngoại vi cận kề họ vẫn duy trì những đặc tính tài chính chủ chốt. Như vậy, các nước ngoại vi nhìn chung vẫn tiếp tục giữ vai trò quốc gia nợ ròng, như được thấy trong biểu đồ dưới đây:
Rõ ràng, các biện pháp để đối phó khủng hoảng đã được triển khai trong khuôn khổ nhận thức tự do mới và sẽ hợp lý nếu nghi vấn tác động của nó trong khía cạnh quy tụ hoạt động sản xuất cấp độ châu Âu. Trên thực tế, mô hình hội nhập châu Âu trong lịch sử được xây dựng trên nền tảng quy tụ các hoạt động để tổ chức chuyên môn hóa sản xuất, dẫn tới tình trạng tích lũy dư thừa sản xuất. Hệ quả của hình thức hội nhập này là sự gia tăng các bất bình đẳng kinh tế, cả giữa các nước thành viên lẫn giữa các giai cấp xã hội. Như vậy, cho dù mục đích được tuyên bố của chương trình Next Generation của EU gắn liền với phát triển năng lực sản xuất của các nền kinh tế ngoại vi, trên thực tế các chính sách này đã củng cố cấu trúc vốn có luôn gia tăng bất bình đẳng trong sản xuất giữa các nước thành viên.
Nhưng ở chiều ngược lại, bắt nguồn từ những mất cân đối này, sự trở lại với các chính sách tiền tệ chặt chẽ lại củng cố cấu trúc bất bình đẳng qua các cơ chế tín dụng. Việc điều chỉnh tăng lãi suất có hiệu ứng khác nhau lên các mức lãi suất mà mỗi nước cho là phù hợp để vay nợ, tạo ra sự phân nhánh ngày càng sâu sắc giữa Đức (nước tham chiếu trong các thị trường nợ) và các nền kinh tế ngoại vi tại Nam và Đông Âu. Trong bối cảnh đó, tỷ lệ nợ công tương đối cao của Italy (134% của GDP so với mức trung bình 90,3% của khu vực đồng euro) biến “đất nước hình chiếc ủng” thành tâm điểm cho một cuộc khủng hoảng tương lai.
Kết quả là những chênh lệch kinh tế và những mâu thuẫn về hình thái hội nhập kinh tế châu Âu tiếp tục tồn tại dai dẳng, bất chấp việc áp dụng các biện pháp nhằm giảm thiểu, một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, các bất bình đẳng kinh tế giữa các nước thành viên. Những khiếm khuyết về cấu trúc này đặt ra một số câu hỏi về các biện pháp cần thiết để ứng phó với cuộc khủng hoảng lạm phát hiện tại. Các cuộc tranh luận diễn ra tại hội nghị thượng đỉnh ECOFIN tháng 12/2023 vừa qua đã phơi bầy những vấn đề xung quanh việc tái áp dụng các quy định của Hiệp định Ổn định và Tăng trưởng. Do hiện tượng lạm phát lần này không xuất phát từ dư thừa thanh khoản mà từ sự đứt gẫy của các chuỗi cung ứng trên toàn bộ châu Âu, việc triển khai các biện pháp trên có thể đẩy nhanh con đường dẫn tới suy thoái, trong khi lạm phát có thể hồi phục ở tốc độ chậm hơn mong muốn. Trong khi các quan điểm quản lý tiền tệ chính thống bảo vệ Hiệp định Ổn định và Tăng trưởng, thì chính các nền kinh tế ngoại vi tại Nam Âu, cùng với PHáp, đang theo đuổi lập trường nới lỏng các quy định này, cho phép điều chỉnh thâm hụt ngân sách công ở mức 0,5% cho tới khi đạt ngưỡng giới hạn 3%. Trên nền tảng thỏa hiệp giữa 2 quan điểm khác biệt này mà cuối cùng liên minh đã đưa ra thỏa thuận ngày 20/12/2023, trong đó bao gồm những điều chỉnh mà chính phủ các nước theo đuổi cải cách yêu cầu, nhưng cũng đưa ra mục tiêu tạm thời là ngưỡng giới hạn thâm hụt là 1,5% cho những nước có tỷ lệ nợ công cao nhất, với mục đích đẩy nhanh quá trình đưa tỷ lệ nợ công về ngưỡng an toàn 60% GDP. Một số tiếng nói khác, như của các đảng Xanh, đề xuất áp dụng quan điểm chọn lọc các khoản nợ phải tuân thủ Hiệp định Ổn định và Tăng trưởng, và loại bỏ khỏi cơ chế quản lý này những ngân sách dành cho chuyển đổi năng lượng và giảm thiểu phụ thuộc vào nhiên liệu hóa thạch. Nhưng những đề xuất này được đón nhận không mấy hào hứng, thậm chí còn bị phản đối, từ những người có lập trường chính thống hơn, đại diện là chính phủ các nước như Hà Lan, Đan Mạch, Phần Lan và Đức. Trong trường hợp của Đức, tình trạng căng thẳng về quản lý ngân sách thậm chí còn cảm nhận được ngay trong chính phủ quốc gia, khi mà Tòa án Hiến pháp nước này vừa từ chối cho phép sử dụng 60 tỷ euro dôi dư từ những kế hoạch phục hồi hậu đại dịch cho các biện pháp “chuyển đổi xanh”, với lập luận rằng khoản chi tiêu theo hướng này không tuân thủ những quy định cơ bản về kiểm soát thâm hụt. Như vậy, có thể nói cuộc tranh giữa chính phủ các nước hiện tại có mục đích tìm kiếm các biện pháp kiểm soát tác động của định hướng tiết kiệm thông qua các chính sách khắc khổ, nhưng không thảo luận về tính cần thiết của chính xu hướng này.
Kết luận
Việc quay lại con đường khắc khổ đã xóa bỏ những kỳ vọng về cải cách Hiệp ước Ổn định và Tăng trưởng hướng tới các chính sách khuếch trương kinh tế. Hơn nữa, quá trình “trở về con đường quen thuộc” này cũng đóng lại cánh cửa cho những cơ hội về thay đổi từng được nhen nhóm trong một vài năm trước, trong đại dịch Covid-19. Tương tự như chu kỳ mở cửa sau khủng hoảng năm 2008, cuộc khủng hoảng mô hình tự do mới trong những năm qua không hề dẫn tới bất kỳ một cải cách sâu rộng nào đối với hệ thống phát triển hiện tại, và càng không tới những nghi vấn chính đáng và nghiêm túc đối với hệ thống đó. Chuỗi những diễn biến trong những năm qua đã chứng minh được rằng, không hề hướng tới những nguyên tắc này, các biện pháp được triển khai chỉ là một sự bẻ lái tạm thời, hay thậm chí là một sự thích nghi chiến thuật của chương trình thu nhập tự do mới để bảo đảm duy trì liên tục hệ thống hiện có. Việc đưa vào các chương trình đầu tư vào sản xuất như Next Generation có mang lại những đổi mới về thể chế mà tới nay vẫn chưa rõ kết quả cuối cùng, như quá trình đa biên hóa các khoản nợ, nhưng không hề hướng tới việc đổi mới dài hạn những nền móng của kiến trúc kinh tế EU. Rõ ràng, nền kinh tế chính trị của Liên minh châu Âu đã chứng tỏ hướng đi tiến dần về phía học thuyết khắc khổ, và cùng với đó sẽ là sự “hủy hoại một cách sáng tạo” những thành phần trung gian của các nền kinh tế (sự hủy hoại các doanh nghiệp nhỏ và xu hướng đẩy mạnh ràng buộc tài chính của các tầng lớp lao động) kết hợp cùng một chính sách hỗ trợ các “nhà vô địch châu Âu” theo chủ trương mà nhà kinh tế Daniela Gabor gọi là “derisking” hay bảo đảm lợi nhuận của các khoản đầu tư của giới tư bản vào quá trình chuyển đổi năng lượng. Nói cách khác, đây chính là hệ thống tập trung vào việc bảo tồn những cơ chế vay nợ như những động cơ chủ chốt để tích lũy tư bản với cái giá là điều kiện sống của đa số người dân trong các nước thành viên./.
Biên tập và chuyển ngữ: Uyển My
Tác giả: Felipe Milin – Nhà phân tích kinh tế của CADTM (Committee for the Abolition of Illegitimate Debt)
Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Nghiên cứu Chiến lược. Vui lòng không sao chép khi chưa được phép. Mọi trao đổi học thuật và các vấn đề khác, quý độc giả có thể liên hệ với ban biên tập qua địa chỉ mail: [email protected]
