Nhiều người ở phương Tây đang cố gắng để hiểu tại sao các nước ở phía Nam bán cầu từ chối lựa chọn một phe trong cuộc xung đột ở Ukraine. Một số người đoán rằng các nước này đã chọn trung lập vì lợi ích kinh tế, số khác lại cho thấy những liên kết ý thức hệ với Moscow và Bắc Kinh đằng sau sự không muốn lên tiếng của họ – hay một số vấn đề liên quan đến đạo đức. Nhưng hành vi của các nước đang phát triển lớn có thể được giải thích bằng một điều rất đơn giản: mong muốn tránh rơi vào tình cảnh “bị chà đạp” trong cuộc chạy đua ảnh hưởng của Trung Quốc, Nga và Hoa Kỳ.
Trên khắp thế giới, từ Ấn Độ đến Indonesia, Brazil đến Thổ Nhĩ Kỳ, Nigeria đến Nam Phi, các nước đang phát triển ngày càng tìm cách tránh những rắc rối gây lãng phí nguồn lực với các cường quốc lớn, cố gắng giữ mọi lựa chọn cho mình để có sự linh hoạt tối đa. Các nước này đang theo đuổi một chiến lược trung lập vì họ thấy sự phân bổ quyền lực toàn cầu trong tương lai là không chắc chắn và muốn tránh những cam kết khó thực hiện. Với nguồn lực hạn chế để ảnh hưởng đến chính trị toàn cầu, các nước đang phát triển muốn có thể điều chỉnh chính sách đối ngoại của mình một cách linh hoạt theo hoàn cảnh không thể đoán trước.
Trong bối cảnh xung đột ở Ukraine, phe trung lập cho rằng còn quá sớm để bỏ qua sức mạnh của Nga. Bằng việc tiến hành chiến dịch quân sự tại Ukriane, theo họ Nga có thể đã mắc một sai lầm dẫn đến việc thúc đẩy quá trình suy thoái dài hạn của nước này diễn ra nhanh hơn. Nhưng ít nhất, trong ngắn hạn, Nga vẫn là một thế lực lớn và chủ chốt có tính quyết định trong việc đàm phán kết thúc cuộc chiến. Hầu hết các nước ở phía Nam bán cầu đều không mong muốn sự thất bại hoàn toàn của Nga, cho rằng sự tan vỡ của nước Nga sẽ tạo ra một khoảng trống quyền lực quá lớn có thể gây bất ổn cho các quốc gia bên ngoài châu Âu.
Các nước phương Tây đã quá vội vàng bác bỏ lý do chính đáng cho sự trung lập này, coi nó như một sự ngầm ủng hộ Nga hoặc là sự bao biện để bình thường hóa hành động quân sự của Moscow. Tại Mỹ và các nước EU, phản ứng của các quốc gia phía Nam bán cầu đối với cuộc xung đột ở Ukraine được coi là làm cho một vấn đề đã khó khăn trở nên khó khăn hơn. Nhưng sự thất vọng đối với các quốc gia trung lập là sai lầm – phương Tây đang bỏ qua cơ hội được tạo ra bởi sự vỡ mộng ngày càng tăng của các nước đang phát triển lớn với chính sách của Trung Quốc và Nga. Miễn là các nước này cảm thấy cần phải giữ vị thế trung lập, phương Tây sẽ có cơ hội để lôi kéo họ. Nhưng để cải thiện quan hệ với các nước đang phát triển và quản lý trật tự toàn cầu đang thay đổi, phương Tây phải coi trọng những mối quan tâm của phía Nam Bán cầu – về biến đổi khí hậu, thương mại và nhiều vấn đề khác – một cách nghiêm túc.
Chân trong, chân ngoài
Trung lập không phải là một chiến lược mới. Các cường quốc tầm trung đã sử dụng nó từ lâu để quản lý rủi ro. Nhưng trong những năm gần đây, số lượng ngày càng tăng các quốc gia có ảnh hưởng từ thế giới hậu thuộc địa đã chấp nhận cách tiếp cận này. Thủ tướng Ấn Độ Narendra Modi đã phát triển các mối quan hệ ngoại giao và thương mại mạnh mẽ với Trung Quốc, Nga và Hoa Kỳ đồng thời. Đối với Modi, trung lập hoạt động như một chính sách bảo hiểm. Nếu xung đột bùng phát giữa các cường quốc, Ấn Độ có thể thu lợi bằng cách liên kết với bên mạnh nhất hoặc gia nhập liên minh của các quốc gia yếu hơn để ngăn chặn bên mạnh nhất.
Là một chiến lược để quản lý một thế giới đa cực, trung lập đòi hỏi phải giữ cho các kênh giao tiếp mở với tất cả các người chơi. Điều này dễ nói hơn làm. Dưới thời Tổng thống Luiz Inácio Lula da Silva, Brazil đã lên án về hành động quân sự của Nga vào Ukraine nhưng cũng từ chối yêu cầu của châu Âu gửi thiết bị quân sự cho Kyev. Lula cho rằng từ chối chỉ trích Moscow sẽ gây trở ngại cho đối thoại với Tổng thống Hoa Kỳ Joe Biden, và bán vũ khí cho liên minh phương Tây sẽ làm tổn hại khả năng nói chuyện của ông với Tổng thống Nga Vladimir Putin. Do đó, các quan chức Brazil chỉ đưa ra những lời kêu gọi thông thường để kết thúc cuộc chiến mà không làm bất cứ điều gì có thể gây ra sự phản ứng từ Washington hoặc Moscow.
Trung lập có thể khó duy trì trong thời gian dài, nó phụ thuộc vào nội bộ chính trị mỗi quốc gia. Các cử tri chính trị có thể gây nguy hiểm cho chiến lược trung lập khi lợi ích kinh tế của họ bị đe dọa. Vào năm 2019, chẳng hạn, người tiền nhiệm của Lula, Jair Bolsonaro, đã tìm cách cân bằng lại sự phụ thuộc ngày càng tăng của Brazil đối với Trung Quốc bằng cách tìm kiếm sự ủng hộ từ Tổng thống Mỹ Donald Trump. Đáp lại, nhóm quyền lực đại diện cho nông nghiệp trong Quốc hội Brazil đã ngăn chặn Bolsonaro, họ dự đoán rằng nông dân sẽ mất quyền tiếp cận thị trường ở Trung Quốc nếu tổng thống tiếp tục sự xoay chuyển của mình.
Trung lập cũng không thể tránh được việc làm thất vọng các đồng minh khi lợi ích quốc gia bị đe dọa. Ví dụ, Tổng thống Thổ Nhĩ Kỳ – Recep Tayyip Erdogan đã công khai khẳng định sự ủng hộ cho toàn vẹn lãnh thổ của Ukraine và gửi viện trợ nhân đạo cho Kyev. Nhưng chính phủ của ông đã tránh không bị cuốn vào xung đột, mặc dù Thổ Nhĩ Kỳ là thành viên NATO có mối quan hệ mạnh mẽ và có giá trị với Hoa Kỳ cũng như Liên minh châu Âu. Erdogan nhận ra rằng Thổ Nhĩ Kỳ không thể làm tổn hại đến Nga bởi vì Moscow có ảnh hưởng lớn đến các khu vực liên quan đến Thổ Nhĩ Kỳ, bao gồm Kavkaz, Nagorno-Karabakh và Syria.
Các nước trung lập luôn thận trọng trước sự lệ thuộc kinh tế vì nó làm suy yếu chủ quyền của họ. Do đó, họ tìm cách củng cố thị trường nội địa và sự tự lực quốc gia, thúc đẩy công nghiệp hóa, xây dựng các ngành quan trọng như giao thông vận tải, năng lượng và quốc phòng. Đây là phương pháp mà nền kinh tế lớn nhất Đông Nam Á đã áp dụng. Indonesia dưới thời Tổng thống Joko Widodo đã thu hút đầu tư của Trung Quốc và phương Tây để đảo ngược hai thập kỷ giảm sút công nghiệp hóa. Vì việc lựa chọn đứng về bất kỳ phe nào trong cuộc xung đột ở Ukraine có thể gây nguy hiểm cho những kế hoạch này, ông đã cố gắng giữ vị thế trung lập trong cuộc tranh chấp. Năm 2022, ông là một trong số ít những nhà lãnh đạo thế giới đã gặp gỡ Tổng thống Mỹ Biden, Tổng thống Nga Putin, Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình và Tổng thống Ukraine Volodymyr Zelensky.
Cũng bởi các nước trung lập coi trọng sự tự do hành động, họ có thể hình thành các đối tác tạm thời để theo đuổi các mục tiêu chính sách đối ngoại cụ thể, nhưng họ khó có thể tạo ra các liên minh chung. Điều này phân biệt nhóm trung lập hiện nay với các nước không liên kết trong Chiến tranh Lạnh. Trong cuộc cạnh tranh lưỡng cực của thời kỳ đó, các nước đang phát triển không liên kết đã tập hợp cùng nhau để đòi hỏi công bằng kinh tế, bình đẳng chủng tộc và chấm dứt chế độ thuộc địa. Để làm được điều đó, họ đã hình thành các liên minh lâu dài trong các thể chế đa phương. Ngược lại, việc trung lập hiện nay là để tránh áp lực phải lựa chọn giữa Trung Quốc, Nga và Hoa Kỳ. Đó là một phản ứng trước sự xuất hiện của một thế giới mới, Thế giới đa cực.
Làm những gì tôi nói, không phải những gì tôi làm
Đối với các nước Nam bán cầu, trung lập không chỉ là một cách để đạt được những lợi ích vật chất. Chiến lược này được hình thành bởi lịch sử của các quốc gia đó với các cường quốc – đặc biệt là Hoa Kỳ đã giả dối trong việc đối xử với thế giới đang phát triển. Hãy xem xét phản ứng của nhiều người ở Nam bán cầu đối với một bài phát biểu của Phó Tổng thống Hoa Kỳ – Kamala Harris tại Hội nghị An ninh Munich vào tháng Hai. Harris nói với một đám đông các nhà lãnh đạo phương Tây rằng “những tội ác” của Nga là “một cuộc tấn công vào nhân loại chung của chúng ta”. Bà mô tả những kinh hoàng của chiến tranh và việc trục xuất bắt buộc hàng trăm nghìn người Ukraina, trong đó một số người bị tách khỏi con cái của họ. “Không có quốc gia nào an toàn trong một thế giới mà … một quốc gia có tham vọng đế quốc có thể không bị kiểm soát“. Harris tuyên bố, Ukraina nên được coi là một bài kiểm tra cho “trật tự quốc tế dựa trên luật lệ”
Trên khắp Nam bán cầu, các nhà lãnh đạo biết rằng hành động của Nga ở Ukraina đã là không thể chấp nhận được. Tuy nhiên, từ góc nhìn của họ, bài phát biểu của Harris chỉ làm nổi bật sự giả dối của phương Tây. Như nhà ngoại giao Chile Jorge Heine chỉ ra, Hoa Kỳ không thể mong đợi các nước khác trừng phạt Nga vì hành động của họ ở Ukraina khi chính Washington đang cung cấp vũ khí cho Ả Rập Xê Út trong cuộc chiến ủy nhiệm mà họ chống lại Iran ở Yemen, đã dẫn đến việc giết hại hàng ngàn dân thường, phá hủy một di sản văn hóa phong phú, làm hàng triệu người phải rời khỏi quê hương. Nền tảng đạo đức cao đòi hỏi phải có sự nhất quán giữa các giá trị và hành động.
Ngoài ra, hầu hết các nước ở Nam bán cầu cũng khó chấp nhận những tuyên bố của phương Tây về một “trật tự quốc tế dựa trên luật lệ” khi Hoa Kỳ và các đồng minh thường xuyên vi phạm các quy tắc – gây ra những tội ác trong các cuộc chiến của họ, ngược đãi người di cư, lảng tránh các quy tắc có tính ràng buộc quốc tế để hạn chế khí thải carbon, phá hoại hàng thập kỷ nỗ lực đa phương để thúc đẩy thương mại và giảm bảo hộ. Những lời kêu gọi của phương Tây cho các quốc gia đang phát triển trở thành “bên liên quan có trách nhiệm” không có ý nghĩa gì ở phần lớn Nam bán cầu.
Thế giới đang phát triển cũng thấy sự đạo đức giả trong việc Washington định hình cuộc cạnh tranh của mình với Bắc Kinh và Moscow là một trận chiến giữa dân chủ và chế độ độc tài. Rốt cuộc, Hoa Kỳ vẫn tiếp tục ủng hộ lựa chọn các chính phủ độc tài khi phục vụ cho lợi ích của Mỹ. Trong số 50 quốc gia mà Freedom House xác định là “chế độ độc tài”, có 35 quốc gia đã nhận được viện trợ quân sự từ chính phủ Mỹ vào năm 2021. Vì vậy, không có gì ngạc nhiên khi nhiều người ở Nam bán cầu coi lời nói về dân chủ của phương Tây là do bị thúc đẩy bởi lợi ích cá nhân chứ không phải là sự cam kết chân thành với các giá trị tự do.
Nhưng, dù có ảnh hưởng tiêu cực tới các nước ở Nam bán cầu đến đâu, sự giả dối của phương Tây cũng có một mặt tích cực: nó mang lại cho các nước đang phát triển một đòn bẩy để thay đổi. Bởi vì Hoa Kỳ và các đồng minh châu Âu của nó dùng nguyên tắc đạo đức để bào chữa cho nhiều quyết định của họ, các bên thứ ba có thể chỉ trích công khai họ và đòi bồi thường khi những nguyên tắc đó được áp dụng không nhất quán. Các nước đang phát triển không có đòn bẩy như vậy trước Trung Quốc và Nga vì cả hai không dựa vào các giá trị đạo đức thông thường để bày tỏ ưu tiên chính sách đối ngoại của họ.
Càng nhiều càng tốt?
Nhiều người ở phương Tây thường gắn trật tự thế giới đa cực với xung đột và bất ổn, như trường hợp sau sự sụp đổ của Liên Xô là ví dụ. Việc này trái ngược với phía Nam bán cầu, nơi mà quan điểm phổ biến là đa cực có thể đóng vai trò nền tảng ổn định cho trật tự quốc tế trong thế kỷ XXI
Một phần lý do này được gợi lại từ những ký ức gần đây. Trong ký ức của những người dân ở các nước đang phát triển, khoảng thời gian đơn cực sau Chiến tranh Lạnh là một thời gian bạo lực – với những cuộc chiến ở Afghanistan, Balkan và Iraq. Đơn cực cũng trùng hợp với dòng vốn toàn cầu gây bất ổn chảy vào Đông Âu, Mỹ Latinh và Đông Nam Á. Như học giả Nuno Monteiro cảnh báo, khi sự thống trị của Hoa Kỳ trở nên mất kiểm soát, Washington trở nên thất thường, họ sẽ gây chiến với các quốc gia ngoan cố hoặc để cho các cuộc xung đột khu vực ngoại vi trầm trọng hơn.
Ký ức về lưỡng cực ở Nam bán cầu cũng không tốt hơn. Từ góc nhìn của nhiều nước đang phát triển, Chiến tranh Lạnh chỉ lạnh trong việc nó không dẫn đến một cuộc đối đầu giữa hai siêu cường có vũ khí hạt nhân có thể tiêu diệt Trái Đất. Còn bên ngoài châu Âu và Bắc Mỹ, nửa sau của thế kỷ 20 rực lửa với bạo lực chính trị lan rộng khắp và trong nhiều quốc gia. Lưỡng cực không được đánh dấu bằng sự cạnh tranh ổn định dọc theo Bức tường Sắt, mà bằng những cuộc can thiệp đẫm máu của các nước siêu cường ở các vùng ngoại biên của địa cầu.
Tuy nhiên, nhóm trung lập từ Nam bán cầu lạc quan về tính đa cực lại xuất phát từ những lý do ngoài lịch sử. Một niềm tin phổ biến là sự phân tán quyền lực sẽ mang lại cho các nước đang phát triển nhiều không gian thở hơn. Sự cạnh tranh an ninh gay gắt giữa các cường quốc sẽ khiến kẻ mạnh khó áp đặt ý chí của mình lên các quốc gia yếu hơn. Một quan điểm phổ biến khác là sự cạnh tranh giữa các cường quốc sẽ khiến họ phản ứng nhanh hơn trước những lời kêu gọi công lý và bình đẳng từ các quốc gia nhỏ hơn, vì kẻ mạnh phải lôi kéo được sự ủng hộ của Nam bán cầu để cạnh tranh với các đối thủ của họ. Quan điểm thứ ba cho rằng quyền lực phân tán sẽ mở ra cơ hội cho các quốc gia nhỏ nói lên ý kiến của mình tại các tổ chức quốc tế, chẳng hạn như Liên Hợp Quốc và Tổ chức Thương mại Thế giới. Khi họ làm như vậy, các tổ chức toàn cầu sẽ bắt đầu phản ánh nhiều quan điểm hơn, làm tăng tính hợp pháp tổng thể của các tổ chức quốc tế này.
Tuy nhiên, những kỳ vọng này có thể quá lạc quan. Đa cực cũng có thể dẫn đến nhiều áp lực và ràng buộc từ các cường quốc, những người có thể cố gắng tạo ra các vùng ảnh hưởng và liên minh xung quanh họ, hạn chế sự tự chủ và tiếng nói của các quốc gia nhỏ. Ví dụ, Mỹ đã gây áp lực cho nhiều quốc gia để chống lại ảnh hưởng ngày càng tăng của Trung Quốc, giảm bớt các lựa chọn của họ. Hơn nữa, các cường quốc có thể hợp tác để đàn áp các quốc gia Nam bán cầu về dân chủ và nhân quyền nhiều hơn, như một số cường quốc châu Âu đã làm vào thế kỷ 19 khi họ dập tắt các phong trào dân tộc và tự do. Ngoài ra, các cường quốc có thể sử dụng quyền lực của mình để hình thành, sau đó thống trị các tổ chức toàn cầu, như họ đã làm sau Thế chiến II, sau khi trở thành thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc. Do đó, chưa chắc Nam bán cầu sẽ được hưởng lợi từ đa cực hơn so với các trật tự thế giới trước đó.
Sự trỗi dậy của nhóm trung lập
Việc các nước lớn phía Nam bán cầu sử dụng chiến lược trung lập đối với các cường quốc khác đồng thời mang lại cả thách thức và cơ hội cho Hoa Kỳ. Thách thức là chiến lược trung lập có thể làm tăng cạnh tranh an ninh giữa Bắc Kinh, Moscow và Washington, khi các nước đang phát triển cố gắng tận dụng ba cường quốc này. Do đó, Hoa Kỳ có thể phải đưa ra nhiều nhượng bộ hơn trước đây để thuyết phục các nước đang phát triển hợp tác và đạt được thỏa thuận. Cơ hội cho Washington là phe trung lập khó có thể liên kết vĩnh viễn với Bắc Kinh hoặc Moscow. Hơn nữa, phía Nam bán cầu, người dân ngày càng mở rộng quan hệ với phương Tây. Dân số của hầu hết các nước đang phát triển là trẻ, năng động và thiếu kiên nhẫn, mong muốn tạo ra một trật tự thế giới mà họ có thể phát triển. Trong số các nhóm ưu tú về văn hóa và kinh tế cũng như các phong trào cấp cơ sở của Nam bán cầu, những tiếng nói có ảnh hưởng đang thúc đẩy các cải cách tiến bộ có thể tạo ra nền tảng cho sự hợp tác với phương Tây.
Để có thêm đồng minh trong thế giới đa cực, Hoa Kỳ nên bắt đầu quan tâm nghiêm túc đến những lo ngại của Nam bán cầu. Thái độ coi thường hay tồi tệ hơn là loại bỏ hoàn toàn những nước này khỏi cuộc đối thoại là công thức cho sự rắc rối. Các nước đang phát triển lớn không chỉ là đối tác không thể thiếu trong việc giải quyết biến đổi khí hậu và ngăn chặn sự hỗn loạn kinh tế toàn cầu mà còn trong việc quản lý sự trỗi dậy của Trung Quốc cùng sự tái khẳng định quyền lực của Nga.
Để thuyết phục các nước này, các nhà chính sách của Hoa Kỳ cần có sự khiêm tốn và đồng cảm, điều mà họ không quen làm. Quan trọng hơn, Hoa Kỳ nên chú ý đến những bất bình của Nam bán cầu với Trung Quốc. Thay vì gây áp lực cho các nước phải cắt đứt quan hệ với Bắc Kinh, Washington nên khuyến khích họ tự thử giới hạn của tình bạn Trung Quốc. Các nước đang phát triển ngày càng nhận ra rằng Trung Quốc có thể trở thành kẻ bắt nạt không kém gì các cường quốc phương Tây truyền thống.
Hoa Kỳ cũng phải từ bỏ suy nghĩ rằng việc Nam bán cầu tự động theo sau phương Tây là tất yếu. Các nước đang phát triển lớn và có ảnh hưởng sẽ không bao giờ có thể trở thành những người trong cuộc thực sự trong trật tự quốc tế tự do. Do đó, họ sẽ tìm cách theo đuổi lợi ích cũng như các giá trị của riêng mình trong các tổ chức quốc tế và tranh luận với quan điểm của phương Tây về tính hợp pháp, công bằng.
Nhưng phương Tây và Nam bán cầu vẫn có thể hợp tác. Lịch sử đã chứng minh, trong phần lớn thế kỷ XX, các nước sau thời kỳ thuộc địa đưa cho phương Tây nhiều thách thức như đẩy mạnh việc giải phóng thuộc địa, bình đẳng dân tộc, công bằng kinh tế, cùng hưởng lợi từ các chuẩn mực và thể chế quốc tế quản lý các chủ đề đa dạng như thương mại, nhân quyền, hàng hải, môi trường. Ngày nay, phương Tây và Nam bán cầu không cần hướng đến sự đồng thuận hoàn toàn mà nên hợp tác với nhau để đạt được kết quả đôi bên cùng có lợi.
Một lĩnh vực hợp tác triển vọng là thích ứng và giảm nhẹ biến đổi khí hậu. Hoa Kỳ cùng các nước EU đã có những tiến bộ nhanh chóng trong phạm vi lãnh thổ của mình, mở ra cơ hội để tham gia với các quốc gia đang phát triển lớn. Một lĩnh vực khác có tiềm năng cho sự đối tác giữa phương Tây và Nam bán cầu là thương mại quốc tế, một lĩnh vực mà các mối quan hệ cân bằng hơn là có thể.
Các quốc gia phía Nam bán cầu đang sẵn sàng để tự bảo vệ mình trong thế kỷ 21. Họ giữ thái độ trung lập không chỉ để đạt được những lợi ích vật chất mà còn để nâng cao địa vị của mình, và họ chào đón đa cực như một cơ hội để tiến lên trong trật tự quốc tế mới. Nếu muốn duy trì vị thế hàng đầu trong số các cường quốc trong một thế giới đa cực, Hoa Kỳ phải gặp gỡ Nam bán cầu theo điều kiện của chính họ.
Biên dịch: Bùi Toàn
Tác giả: Matias Spektor, Giáo sư về Quan hệ Quốc tế tại Fundação Getulio Vargas, São Paulo, Nhà nghiên cứu không thường trú tại Quỹ Carnegie vì Hòa bình Quốc tế (CEIP) đồng thời là Học giả thỉnh giảng tại Đại học Princeton.
Mọi phản hồi học thuật cũng như các vấn đề khác quý độc giả có thể trao đổi với Ban Biên tập Nghiên cứu Chiến lược qua địa chỉ mail: [email protected]
