Cuối tuần qua, Tổng thống Mỹ Joe Biden đã tiếp Thủ tướng Nhật Bản Fumio Kishida và Tổng thống Hàn Quốc Yoon Suk-yeol tại Trại David. Hội nghị thượng đỉnh diễn ra vào thời điểm cấp bách trong quan hệ giữa ba bên – “bây giờ hoặc không bao giờ”. Các mối đe dọa tên lửa từ Triều Tiên và những lo ngại sâu sắc về khả năng và ý định quân sự của Trung Quốc đã thúc đẩy ba đồng minh liên kết với nhau trong thời gian gần đây. Vì nhiều lý do như: các mối lo chung từ nhiều thập kỷ, mâu thuẫn chính trị giữa Seoul và Tokyo – thường ngăn cản ba nước tăng cường hợp tác chiến lược. Ở thời điểm hiện tại, các điều kiện thuận lợi đã hội tụ: có một tổng thống Mỹ theo chủ nghĩa quốc tế; một nhà lãnh đạo Hàn Quốc táo bạo với tham vọng chính sách đối ngoại vượt ra ngoài bán đảo Triều Tiên; và một thủ tướng Nhật Bản quyết tâm củng cố chính sách an ninh chủ động của mình. Sự kết hợp này mang đến cơ hội hợp tác ba bên hiếm có và Biden đang tìm cách tận dụng cơ hội đó.
Mong muốn thúc đẩy mối quan hệ ba bên của Tổng thống Biden phản ánh cách tiếp cận rộng lớn hơn của ông đối với cạnh tranh địa chiến lược: xây dựng sức mạnh của Mỹ bằng cách củng cố các thể chế và liên minh. Mối quan hệ Mỹ-Nhật Bản-Hàn Quốc có sức mạnh, vì nó được xây dựng xung quanh hai đồng minh có công nghệ hiện đại của Mỹ, sở hữu khả năng phòng thủ đáng gờm và cùng nhau tổ chức khoảng 100 căn cứ quân sự thường trực của Mỹ cùng với khoảng 80.000 binh sĩ Mỹ. Nhưng do lịch sử chiếm đóng và sự thù địch cũ, Nhật Bản và Hàn Quốc trở thành những đối tác không mấy dễ chịu, và việc khiến họ đi đến thỏa thuận thống nhất với nhau sẽ không dễ dàng. Hơn nữa, cánh cửa cơ hội hoàn toàn có thể đóng lại, vì vậy Biden cần phải hành động nhanh chóng.
Tiến trình hợp tác ba bên
Hợp tác ba bên giữa Nhật Bản, Hàn Quốc, Mỹ đã diễn ra theo từng giai đoạn trong ba thập kỷ qua. Quan hệ này được đẩy nhanh trong thời kỳ các mối đe dọa từ Triều Tiên gia tăng và thường vấp phải phản ứng mỗi khi quan hệ Hàn Quốc – Nhật Bản xấu đi.
Tuy nhiên, quan hệ đối tác ba bên đã đi một chặng đường dài. Những nỗ lực hợp tác bắt đầu vào giữa những năm 1990 để đối phó với chương trình hạt nhân của Triều Tiên. Năm 1998, Triều Tiên phóng tên lửa đạn đạo nhiều tầng đầu tiên qua Nhật Bản. Mặc dù những hành động khiêu khích tương tự từ Triều Tiên ngày nay có vẻ như là chuyện thường ngày, nhưng vào thời điểm đó đã làm náo loạn cả khu vực. Cùng năm đó, Nhật Bản và Hàn Quốc đã tiến một bước quan trọng trong việc hàn gắn lịch sử đau thương chung của họ. Tổng thống Hàn Quốc Kim Dae-jung và Thủ tướng Nhật Bản Keizo Obuchi đã tổ chức một cuộc gặp lịch sử tại Tokyo, nơi Obuchi thừa nhận sự chiếm đóng thuộc địa của Nhật Bản đối với Hàn Quốc từ năm 1910 đến năm 1945 và đưa ra lời xin lỗi chính thức. Bước đi này đã xoa dịu căng thẳng và giúp Washington tạo tiền đề để thúc đẩy quan hệ ba bên, cuối cùng là thể chế hóa các cuộc họp đặc biệt trong khuôn khổ Nhóm Giám sát Điều phối Ba bên vào năm 1999.
Năm 2002, Triều Tiên thừa nhận rằng họ có một chương trình vũ khí hạt nhân bí mật. Cái gọi là đàm phán sáu bên về phi hạt nhân hóa bán đảo Triều Tiên, bao gồm cả Trung Quốc và Nga được bắt đầu vào năm 2003 và cuối cùng là nỗ lực của Washington nhằm tăng cường quan hệ ba bên. Trong khi đó, sự thù địch lịch sử và chính trị trong nước tiếp tục cản trở quan hệ Nhật Bản-Hàn Quốc. Ví dụ, vào năm 2012, Tổng thống Hàn Quốc Lee Myung-bak đã có chuyến thăm gây tranh cãi tới một loạt các hòn đảo – được gọi là Dokdo ở Hàn Quốc và Takeshima ở Nhật Bản – mà cả Hàn Quốc và Nhật Bản đều tuyên bố chủ quyền, làm gia tăng căng thẳng giữa hai bên. Năm 2013, Thủ tướng Nhật Bản Shinzo Abe đã đến thăm một ngôi đền tưởng niệm những người đã thiệt mạng trong chiến tranh của Nhật Bản, bao gồm cả những tội phạm chiến tranh đã bị kết án, khiến Hàn Quốc và Trung Quốc tức giận .
Bất chấp căng thẳng Seoul-Tokyo, các vụ thử hạt nhân của Triều Tiên và sự thúc đẩy ngoại giao của Mỹ đã giúp duy trì quan hệ trong giai đoạn này. Sau vụ thử hạt nhân lần thứ ba của Triều Tiên vào năm 2013, Tổng thống Mỹ Barack Obama đã triệu tập một hội nghị thượng đỉnh với ông Abe và Tổng thống Hàn Quốc Park Geun-hye để thể hiện sự thống nhất trước các động thái của Bình Nhưỡng. Washington cũng khuyến khích Seoul và Tokyo giải quyết vấn đề “mâu thuẫn từ lịch sử” – liên quan đến việc hàng nghìn phụ nữ Hàn Quốc bị Nhật Bản ép làm nô lệ tình dục trong Thế chiến II. Những nỗ lực của Obama đã dẫn đến việc Park và Abe ký một thỏa thuận vào năm 2015, tuyên bố rằng, cả hai nước đều muốn thấy vấn đề “được giải quyết triệt để và không thể đảo ngược”.
Thật không may, sóng gió chính trị ở Hàn Quốc sau vụ luận tội bà Park năm 2017 đã đảo ngược những thành tựu này. Người kế nhiệm bà Park, ông Moon Jae-in, đã chỉ trích thỏa thuận với Nhật Bản và bãi bỏ quỹ mà hai chính phủ đã thành lập với sự tài trợ của Nhật Bản để bồi thường cho các nạn nhân và gia đình của họ. Năm 2018, Tòa án tối cao Hàn Quốc đã ra lệnh cho một số công ty Nhật Bản bồi thường cho những người lao động Hàn Quốc bị cưỡng ép trong Thế chiến II. Điều này đã thúc đẩy một loạt các biện pháp trừng phạt mới từ mỗi bên, đẩy mối quan hệ xuống mức thấp nhất vào năm 2019.
Vào năm 2021, việc Triều Tiên nối lại các hành động khiêu khích, bao gồm cả vụ thử tên lửa hành trình tầm xa, đã khiến chính quyền Biden một lần nữa thúc đẩy các cuộc gặp ba bên. Mặc dù không có cuộc gặp giữa các nhà lãnh đạo nhưng các quan chức ba nước đã gặp nhau mười lần trong năm 2021. Điều này không có nghĩa là căng thẳng biến mất. Tại cuộc họp cấp thứ trưởng do Hoa Kỳ tổ chức vào tháng 11 năm đó, Thứ trưởng Ngoại giao Nhật Bản Mori Takeo đã phản đối việc tham gia cuộc họp báo chung với Thứ trưởng Ngoại giao Hàn Quốc Choi Jong-kun vì tranh chấp quần đảo Dokdo/Takeshima. Điều này khiến Thứ trưởng Ngoại giao Mỹ Wendy Sherman lúng túng đứng một mình tại buổi họp báo. Bà lưu ý rằng: “Có một số khác biệt song phương giữa Nhật Bản và Hàn Quốc sẽ tiếp tục được giải quyết”.
Bây giờ hoặc không bao giờ
Thời điểm này, các điều kiện thuận lợi cho việc thúc đẩy liên kết đã hiện hữu ở cấp độ khu vực cũng như nội bộ các nước. Trên cơ sở đó, chính quyền Biden đang tìm cách tranh thủ, củng cố hợp tác ba bên.
Quyết định ưu tiên quan hệ Nhật Bản-Hàn Quốc của ông Yoon bất chấp sự phản bối trong nước, phù hợp với cách tiếp cận thực dụng của Kishida đối với các vấn đề Triều Tiên, đã giúp hàn gắn đáng kể mối quan hệ Tokyo-Seoul. Trong khi đó, quan điểm quốc tế tự do của Biden cũng như mong muốn củng cố các liên minh và thể chế khiến ông trở thành nhân vật chính đã thúc đẩy quan hệ ba bên. Một số cựu quan chức chính quyền Obama hiện đang phục vụ dưới thời Biden, bao gồm Ngoại trưởng Antony Blinken và Kurt Campbell, điều phối viên của Hội đồng An ninh Quốc gia về Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương, cũng có nhiều kinh nghiệm lập kế hoạch và thực hiện các cuộc gặp ba bên cấp cao. Campbell, được cho là có đóng góp lớn nhất đằng sau việc khôi phục lại mối quan hệ ba bên, do có nhiều năm kinh nghiệm và mạng lưới quan hệ sâu rộng ở Nhật Bản và Hàn Quốc.
Nhưng bất chấp những tiến bộ nhanh chóng đạt được trong năm qua, thành công trong tương lai lại không được đảm bảo. Sự xích lại gần Nhật Bản của Tổng thống Yoon, mặc dù được hoan nghênh ở Washington, đã vấp phải sự phản đối ở Seoul. Đảng Dân chủ Hàn Quốc, hiện đang kiểm soát Quốc hội và là đối thủ chính của Đảng Quyền lực Quốc dân của Yoon, đã chỉ trích thỏa thuận mà Yoon đạt được với Nhật Bản về vấn đề lao động cưỡng bức trong Thế chiến II là “khoảnh khắc nhục nhã nhất” trong lịch sử ngoại giao của Hàn Quốc. Tuy rằng, cuộc bầu cử tổng thống tiếp theo của Hàn Quốc vẫn còn bốn năm nữa, việc mất ghế trong cuộc bầu cử quốc hội vào năm tới hoặc sự thay đổi chính phủ sau thời Yoon có thể một lần nữa cản trở sự hợp tác ba bên. Tương tự, tỷ lệ ủng hộ thấp đối với Kishida và suy đoán về thời điểm tổ chức bầu cử sớm cũng có thể đặt ra giới hạn về khả năng đạt được tiến bộ nếu “tâm lý mệt mỏi với Hàn Quốc” một lần nữa chiếm ưu thế ở Nhật Bản.
Tại Mỹ, cả chính quyền của Đảng Dân chủ và Đảng Cộng hòa nhìn chung đều ủng hộ quan hệ ba bên. Tuy nhiên, việc Tổng thống Mỹ Donald Trump bác bỏ các liên minh và cách tiếp cận tương đối lỏng lẻo của chính quyền ông đối với mối quan hệ đang xấu đi giữa Nhật Bản và Hàn Quốc, không tạo niềm tin rằng một tổng thống Đảng Cộng hòa sẽ ủng hộ hợp tác ba bên ở mức độ tương tự như Biden. Trong thời gian tới, Biden sẽ bận rộn với chiến dịch tái tranh cử của mình và có thể không có khả năng tổ chức một hội nghị thượng đỉnh ba bên khác trước khi nhiệm kỳ của ông kết thúc. Do đó, điều cấp thiết đối với cả ba nhà lãnh đạo là phải tận dụng tối đa thời điểm này trước khi cục diện chính trị lại thay đổi.
Trọng tâm của chương trình nghị sự
Chuyến thăm Trại David đặc biệt quan trọng vì đây sẽ là cuộc gặp riêng đầu tiên của ba nhà lãnh đạo dành riêng cho hợp tác ba bên. Nó luôn nằm trong chương trình nghị sự của Seoul, Tokyo và Washington về những cách thức mới để tăng cường khả năng răn đe đối với Triều Tiên. Đầu năm nay, ba bên đã đồng ý chia sẻ thông tin về các vụ thử tên lửa của Triều Tiên. Thông tin chi tiết hơn về các quy trình để chia sẻ thông tin chính xác đó có thể sẽ được thảo luận trong tuần này.
Ba nhà lãnh đạo cũng có thể giải quyết những lỗ hổng hoặc hiểu lầm tiềm ẩn khác liên quan đến kế hoạch dự phòng hạt nhân, bao gồm Nhóm tư vấn hạt nhân song phương Mỹ-Hàn Quốc mới thành lập gần đây mà không có sự tham gia của Nhật Bản. Ngược lại, Hàn Quốc và Mỹ sẽ muốn biết thêm về khả năng phản công trong tương lai của Nhật Bản được công bố trong Chiến lược An ninh Quốc gia năm 2022 .
Ba bên cũng sẽ tìm cách xây dựng dựa trên Tuyên bố Phnom Penh tháng 11/2022. Hợp tác an ninh kinh tế bao gồm khả năng phục hồi chuỗi cung ứng vẫn là ưu tiên hàng đầu của cả ba quốc gia. Hàn Quốc và Nhật Bản đều đang tìm cách ứng phó với tình hình phức tạp của cạnh tranh Mỹ – Trung. Bất chấp việc Hoa Kỳ gần đây ủng hộ cách tiếp cận giảm thiểu rủi ro trong quan hệ kinh tế với Trung Quốc thì vẫn tồn tại những nghi ngờ về ý chí cũng như khả năng của chính quyền Biden trong việc thu hẹp trọng tâm của các biện pháp bảo vệ nền kinh tế và phối hợp tốt với các đồng minh. Những nghi ngờ này sẽ chỉ tăng lên khi cuộc bầu cử năm 2024 của Mỹ đến gần và xu hướng tỏ ra cứng rắn với Trung Quốc ngày càng lớn. Nhật Bản và Hàn Quốc muốn thấy Mỹ giữ lời hứa: duy trì “sân nhỏ, rào cao”; “bảo vệ bạn bè” khi nói đến chuỗi cung ứng; và tham vấn với các đồng minh.
Sự khác biệt trong cách tiếp cận Trung Quốc của các bên điều khó tránh. Ví dụ, Seoul đã định hướng mối quan hệ của mình với Bắc Kinh thận trọng hơn so với Washington hoặc Tokyo, do sự gần gũi về địa lý và lợi ích kinh tế tương đối lớn trong mối quan hệ với Trung Quốc. Hàn Quốc xuất khẩu hơn 40% chất bán dẫn sang Trung Quốc. Các công ty Hàn Quốc như Samsung có các cơ sở sản xuất lớn ở Trung Quốc, gần đây đã nằm trong tầm ngắm của cuộc cạnh tranh Mỹ-Trung. Họ đã nhận được sự miễn trừ tạm thời đối với các hạn chế của Mỹ đối với việc cung cấp thiết bị sản xuất chip, nếu không có điều đó, các cơ sở sản xuất sẽ bị đóng cửa. Phản ứng ban đầu của Nhật Bản và Hàn Quốc đối với các biện pháp kiểm soát xuất khẩu của Mỹ đối với Trung Quốc vào tháng 10 năm ngoái cũng khác nhau. Nhật Bản sẵn sàng thắt chặt kiểm soát xuất khẩu hơn Hàn Quốc để phù hợp với các hạn chế của Mỹ.
Cuối cùng, Kishida, Yoon và đặc biệt là Biden sẽ tìm cách thể chế hóa sự hợp tác. Một khả năng là tổ chức hội nghị thượng đỉnh các nhà lãnh đạo hàng năm, hoặc ít nhất là chính thức hóa các cuộc gặp ba bên cho các cố vấn an ninh quốc gia, diễn ra hàng năm trong ba năm qua nhưng trên cơ sở đặc biệt. Hợp tác ba bên cũng có thể được diễn ra ở cấp thứ trưởng hoặc cấp công tác về các vấn đề cụ thể như an ninh kinh tế, hợp tác năng lượng và khí hậu. Thể chế hóa sẽ giúp duy trì hợp tác ba bên ngay cả khi đối mặt với sự thay đổi chính trị trong nước hoặc sự xấu đi trong quan hệ Nhật Bản-Hàn Quốc.
Tầm nhìn chiến lược
Sự quản lý của chính quyền Biden đối với mối quan hệ ba bên này phản ánh cách tiếp cận rộng lớn hơn của họ đối với việc xây dựng trật tự ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Thông qua mạng lưới liên minh và thể chế, chính quyền Biden tin rằng họ có thể mở rộng ảnh hưởng và tính hợp pháp của mình, đồng thời duy trì một trật tự dựa trên luật lệ bất chấp sự cạnh tranh địa chiến lược với Trung Quốc. Campbell và Jake Sullivan, cố vấn an ninh quốc gia của Biden, đã đề cập cách tiếp cận này trên tạp chí Foreign Affairs vào năm 2019 khi họ viết: “Cuối cùng, Mỹ sẽ cần đưa chiến lược Trung Quốc của mình vào một mạng lưới dày đặc các mối quan hệ và thể chế ở châu Á và phần còn lại của thế giới.”
Đồng thời, tăng cường hợp tác ba bên có nguy cơ làm leo thang căng thẳng hơn nữa với Triều Tiên, quốc gia khó có thể từ bỏ vũ khí hạt nhân hoặc quay lại đàm phán. Việc xây dựng liên minh này cũng có thể khiêu khích Trung Quốc và Nga, những nước đã chỉ trích những nỗ lực gần đây của Mỹ nhằm củng cố các liên minh ở châu Âu và châu Á. Hai nước đã tiến hành các cuộc tập trận quân sự chung ở biển Hoa Đông vào tháng 12 và biển Nhật Bản vào tháng 7. Bộ trưởng Quốc phòng Nga Sergei Shoigu tuyên bố vào tháng 12 rằng việc Nga triển khai hệ thống tên lửa phòng thủ bờ biển ở Paramushir, một phần trong quần đảo Kuril của Nga, một phần là để đáp trả những nỗ lực của Mỹ nhằm kiềm chế Nga và Trung Quốc. Shoigu cũng đã đến thăm Bình Nhưỡng vào cuối tháng 7, mà phương Tây đồn đoán là để đề nghị thêm đạn dược cho cuộc chiến ở Ukraine. Bằng cách làm sâu sắc thêm mối quan hệ ba bên và mở rộng phạm vi của mình ra ngoài Triều Tiên đến Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương rộng lớn hơn, Mỹ cũng có thể vô tình đẩy Bắc Kinh, Moscow và Bình Nhưỡng xích lại gần nhau hơn.
Vì lý do này, điều quan trọng đối với Mỹ là làm sáng tỏ các mục tiêu hợp tác. Hợp tác an ninh và lập kế hoạch dự phòng không nhằm tạo ra các cam kết phòng thủ tập thể, như trường hợp của NATO. Thông điệp này sẽ không chỉ quan trọng đối với sự tiếp nhận mà sự liên kết ba bên chặt chẽ hơn nhận được trong khu vực mà còn đối với cảm nhận của các cử tri ở Nhật Bản và Hàn Quốc về phạm vi và tốc độ hợp tác ngày càng sâu rộng./.
Biên dịch: Nguyên Nguyễn
Các tác giả:
Andrew Yeo là Nghiên cứu viên cao cấp và Chủ tịch Quỹ SK-Hàn Quốc tại Viện Brookings và Giáo sư Chính trị tại Đại học Công giáo Hoa Kỳ.
Mireya Solís là Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Chính sách Đông Á và Thành viên cao cấp và Chủ tịch Philip Knight về Nghiên cứu Nhật Bản tại Viện Brookings. Cô là tác giả của cuốn sách sắp xuất bản “Japan’s Silent Leadership: Reshapeping the Indo-Pacific”.
Hanna Foreman là Trợ lý Nghiên cứu tại Trung tâm Nghiên cứu Chính sách Đông Á của Viện Brookings.
Bài viết thể hiện quan điểm riêng của các tác giả, không nhất thiết trùng với quan điểm của Nghiên cứu Chiến lược. Mọi phản hồi học thuật và các vấn đề khác, quý độc giả có thể liên hệ với Ban Biên tập qua địa chỉ mail: [email protected]
