Tháng 12/2022, chính phủ Nhật Bản đã công bố ba tài liệu chiến lược mang tính bước ngoặt: Chiến lược An ninh Quốc gia, Chiến lược Quốc phòng và Kế hoạch Xây dựng Quốc phòng. Nhìn chung, đây là những thay đổi mang tính đột phá, báo hiệu rằng Tokyo không chỉ chia sẻ tầm nhìn chiến lược chung với Mỹ mà còn đang hành động vì nền quốc phòng của chính mình. Tuy nhiên, liệu Tokyo có đang quá lạc quan với kế hoạch của mình?
Washington, từ hậu Chiến tranh Lạnh, phàn nàn rằng những đóng góp an ninh của Nhật Bản không tương xứng với tầm vóc kinh tế của mình. Từ sau 1970, Tokyo có xu hướng hạn chế chi tiêu quốc phòng ở mức 1% GDP. Sau khi vỡ bong bóng kinh tế vào năm 1990, tăng trưởng kinh tế Nhật Bản đã chậm lại đáng kể – và kéo theo mức chi tiêu quốc phòng của Nhật Bản giậm chân tại chỗ. Khoản chi quốc phòng năm 2021 chỉ cao hơn 9% so với mức gần 25 năm trước đó. Do đó, các thông báo của Tokyo vào ngày 16/12/2022 đại diện cho một thay đổi mang tính bước ngoặt, cả về quy mô đầu tư quốc phòng và năng lực quân sự mà Nhật Bản hướng tới. Điều này đồng thời phản thay đổi tư duy của Nhật Bản trong phát triển tầm răn đe quân sự, thứ sẽ ảnh hưởng đến cục diện an ninh Đông Á trong những năm tới.
Cách tiếp cận mới của Nhật Bản
Chiến lược an ninh và quốc phòng mới của Tokyo mô tả Nhật Bản đang trải qua một môi trường an ninh “nghiêm trọng và phức tạp nhất… kể từ khi Thế chiến II kết thúc”, và sau đó đưa ra những thay đổi chưa có tiền lệ. Thứ nhất, Nhật Bản sẽ tăng chi tiêu quốc phòng hàng năm lên gần 60% vào năm 2027, phá vỡ giới hạn truyền thống ở mức 1% GDP. Đề xuất ngân sách của Bộ Quốc phòng cho Năm tài khóa 2023, phản ánh mức tăng lịch sử – hơn 20% so với năm 2022. Thứ hai, Nhật Bản sẽ chạm tới năng lực tấn công tầm xa có khả năng vươn vào sâu bên trong lãnh thổ Triều Tiên hoặc Trung Quốc.
Chính phủ khẳng định chiến lược mới không đi trái với Hiến pháp và phù hợp với chiến lược quốc phòng hậu chiến tranh. Họ cũng tin rằng chiến lược mới sẽ là một sự tiến bộ trong năng lực quốc phòng và khả năng răn đe, vốn được phát triển theo xu hướng phòng thủ-phản đòn truyền thống. Ngày nay, chiến lược của Nhật Bản vẫn sẽ là “neo” mình trong tư thế phòng thủ, nhưng phạm vi răn đe của đã được mở rộng ra toàn khu vực. Lý do đằng sau sự thay đổi trước đó được lãnh đạo quốc gia thừa nhận, rằng khả năng phòng không và tên lửa là không đủ để ngăn chặn các cuộc tấn công và xâm lược hướng tới Nhật Bản.
Theo kế hoạch, Nhật Bản có thể vươn lên thành một nhân tố quốc phòng đáng gờm trong 10 năm tới. Đây là tin tích cực cho liên minh Mỹ-Nhật, do vai trò ngày càng tăng của Nhật Bản trong các chiến lược an ninh và quốc phòng của Washington. Dù vậy, việc đánh tập trung vào giá những thách thức trong chiến lược mới chắc chắn là tối quan trọng. Qua đó, bài viết tập trung vào bốn lĩnh vực có khả năng mang lại nhiều thách thức cho Nhật Bản gồm: năng lực phòng thủ từ xa, năng lực tác chiến trên không gian mạng, khả năng làm chủ các thiết bị không người lái và vấn đề nhân lực.
Năng lực phòng thủ từ xa
Một năng lực quốc phòng được chú ý của Nhật Bản đó là khả năng phản công tầm xa và lượng tên lửa dự trữ được đẩy mạnh. Quyết định này có ý nghĩa chiến lược trong bối cảnh năng lực tên lửa của Trung Quốc phát triển nhanh chóng và Triều Tiên có thể đe dọa toàn bộ quần đảo Nhật Bản. Khả năng phòng không và tên lửa tích hợp của Nhật Bản từ trước đến nay vốn rất mạnh mẽ, dù vậy chúng chỉ tập trung vào việc đánh chặn tên lửa trên bầu trời Nhật Bản. Viễn cảnh về một Nhật Bản có khả năng phản đòn bằng tên lửa sẽ đưa ra một biến số mới đầy thách thức trong tính toán của Bình Nhưỡng và Bắc Kinh, có thể buộc các nước này phải đầu tư nhiều hơn vào quốc phòng.
Năng lực trên là rất mạnh mẽ, nhưng sẽ “ngốn” rất nhiều nguồn lực của Nhật Bản. Dự thảo ngân sách Nhật Bản dự chi 5 nghìn tỷ yên (gần 50 tỷ USD) cho đến năm 2027 để có được khả năng tấn công trên nhiều khoảng cách, bao gồm đầu tư vào vũ khí tầm ngắn như Tên lửa tấn công liên hợp (JSM), mua mới Tên lửa hành trình tấn công mặt đất Tomahawk, cải tiến Tên lửa hành trình Type-12 và phát triển khả năng chiến đấu siêu thanh.
Có hai yếu tố có thể quyết định sự thành công kế hoạch của Nhật Bản nên được theo dõi sát sao trong những năm tới. Đầu tiên là về số lượng. Trong lịch sử, đầu tư của Nhật Bản vào cho việc tích trữ đạn dược rất thấp, và các khoản ngân sách đó cùng thường được cũng thường “mổ xẻ” để bù đắp vào những khoản chi khác. Nhật Bản có lẽ cần có cam kết cụ thể về dự trữ đạn dược. Hiện tại, con số về khoản chi cho kế hoạch 5 năm, gồm chi tiêu cụ thể cho các hệ thống đạn đạo (trừ tên lửa hành trình Tomahawk) vẫn chưa được chốt, và đề xuất ngân sách năm tài khóa 2023 cũng tăng cường khoản chi cho đạn dược. Điều này ngầm chỉ ra rằng dự trữ tên lửa số lượng lớn là nhân tố quan trọng để tạo ra tính răn đe từ năng lực quân sự của Nhật Bản. Dù vậy, con số thực tế cho mua sắm và tích trữ vũ khí sẽ không bao giờ được công khai, và chính phủ có trách nhiệm xoay xở để đảm bảo không ‘’ngốn” ngân quỹ quốc phòng vào những vấn đề khác, cũng như không thu hẹp danh sách mục tiêu đã đặt ra.
Yếu tố thứ hai cần xem xét là xây dựng hệ thống “chuỗi tiêu diệt” (Kill Chain) và phương thức tiến hành phản đòn của Nhật Bản. Trong thời gian tới, Tokyo và Washington có kế hoạch hợp tác nhằm tích hợp hệ thống quân sự của Nhật Bản – đặc biệt là Tomahawk – vào cơ cấu tình báo, giám sát và trinh sát, theo đuổi mục tiêu và đánh giá thiệt hại chiến đấu của Mỹ. Đây là một chiến lược thông minh, tiết kiệm thời gian và chi phí. Tuy nhiên, Chiến lược Phòng thủ Quốc gia để ngỏ câu hỏi liệu Nhật Bản cuối cùng có tìm cách phát triển một hệ thống “chuỗi tiêu diệt” cho riêng mình hay không. Kế hoạch Xây dựng Quốc phòng cũng ghi nhận “sự cần thiết” tăng cường năng lực trên không, cho phép nước này quan sát và theo dõi các mục tiêu trên đất liền và trên biển “với tần suất cao”, và báo chí Nhật Bản cũng cho rằng Chính phủ nước này dành sự quan tâm đến việc phát triển một hệ thống vệ tinh trong khu vực nhằm hỗ trợ hoạt động phản công. Một hệ thống như vậy hao tốn tài nguyên đáng kể, và sẽ không có chỗ trong ngân sách quốc phòng 5 năm tới, đồng nghĩa với việc chiến lược khôn ngoan nhất cho Nhật Bản là một hệ thống tích hợp với Mỹ trong dài hạn.
Năng lực tác chiến trên không gian mạng
Các công bố của Nhật Bản nhấn mạnh nhiều vào việc tăng cường năng lực không gian mạng. Sáng kiến được vạch ra bao gồm thành lập một trung tâm ứng phó sự cố quốc gia, có thẩm quyền thiết lập tiêu chuẩn an ninh mạng trong chính phủ Nhật Bản và thúc đẩy trao đổi thông tin công-tư về các mối đe dọa mạng đối với cơ sở hạ tầng quan trọng. Các công bố cũng kêu gọi phát triển năng lực “phòng thủ chủ động” trên mạng, theo đó chính phủ sẽ có khả năng xâm nhập và phá hỏng mạng máy tính của kẻ thù. Chiến lược Phòng thủ Quốc gia của Nhật Bản kêu gọi mở rộng Lực lượng Phòng vệ không gian mạng, với khoảng 800 nhân viên hiện nay lên 4.000 người vào năm 2027, trên tổng con số mục tiêu là 20.000 người.
Việc phát triển lực lượng không gian mạng như vậy yêu cầu nhân sự có tay nghề cao, nhưng với những thách thức tuyển dụng hiện tại, mục tiêu nhân sự có thể khó đạt được. Truyền thông chỉ ra rằng kế hoạch phòng thủ của Lực lượng Phòng vệ không gian mạng có thể bao gồm một số khu vực tư nhân quan trọng, đây cũng là một phần của khung pháp lý mới về phòng thủ mạng có thể được thiết lập vào năm 2024. Dù sáng kiến về an ninh mạng được triển khai như thế nào, nhiều khả năng luật mới sẽ được ban hành nhằm thúc đẩy thực thi nó. Do tính nhạy cảm của các vấn đề về quyền riêng tư ở Nhật Bản và các vấn đề phát sinh khi chính phủ can dự nhiều hơn hơn vào không gian mạng, tiến trình về vấn đề này có thể đòi hỏi vốn chính trị đáng kể.
Kế hoạch về an ninh mạng của Bộ Quốc phòng được cho là dẫn đầu xu thế bên trong chính phủ Nhật Bản, và những Bộ khác có vai trò trọng yếu trong an ninh quốc gia cần xem xét cho những cải tiến như vậy. Ưu tiên bao trùm hiện nay của chính phủ Nhật Bản là cải tiến tiêu chuẩn an ninh mạng chung và thực hiện đảm bảo an ninh mạng trên toàn hệ thống. Trong bối cảnh này, các kế hoạch phát triển năng lực “phòng thủ chủ động” chỉ là ưu tiên thứ yếu.
Khả năng sử dụng các thiết bị không người lái
Nhật Bản đặt mục tiêu tăng số lượng và chất lượng các nền tảng không có người lái của Lực lượng Phòng vệ Nhật Bản trong 10 năm tới, để thực hiện nhiều loại nhiệm vụ từ giám sát, thu thập thông tin đến hỗ trợ chiến đấu. Nhật Bản cũng muốn ứng dụng AI, có nghĩa là thay vì chủ yếu dựa vào người điều khiển từ xa và các giao thức dễ bị gián đoạn trong chiến tranh, họ sẽ đưa ra (một phần) quyết định dựa trên máy tính. Điều khá hợp lý, do Nhật Bản phải đối mặt với một đối thủ áp đảo về số lượng là Trung Quốc, trong khi việc tuyển dụng nhân lực cho Lực lượng Phòng vệ rất khó khăn. Các thiết bị không có người lái giải quyết cả hai thách thức trên vì chúng thường có thể cung cấp phạm vi phủ sóng và sự hiện diện lâu dài hơn so với các đơn vị truyền thống, đồng thời có thể đưa ra nhiều lựa phù hợp với tình huống. Hệ thống thiết bị không người lái cũng yêu cầu ít cơ sở vật vất hơn, và cũng có thể phân tán ở các địa điểm khắc nhiệt trên Nhật Bản.
Cho đến nay, mặc dù có một số bước thử nghiệm đối với các thiết bị không có người lái, chẳng hạn như Global Hawk, Nhật Bản chưa từng nghiêm túc theo đuổi lựa chọn này. Do đó, kế hoạch chuyển từ ba Global Hawks hiện nay sang một loạt các nền tảng chưa được khai thác kết hợp AI trong 10 năm là rất tham vọng.
Một thách thức khác có thể là việc phối hợp đa nền tảng, ám chỉ việc kết nối các thiết bị không người lái sử dụng hệ điều hành khác nhau, cũng như kết hợp chúng với hệ thống cũ. Giải quyết một vấn đề như vậy rõ ràng là cần thiết, nhưng rất khó để làm được điều đó (chỉ trong 01 thập kỷ) với một môi trường chiến đấu thiếu tính đột phá như Nhật Bản. Xây dựng các đầu não điều khiển hệ thống nói trên cũng là một vấn đề, khi chúng có thể được đặt ở vị trí nằm cách xa các đảo chính của Nhật Bản, gồm những điểm mà dữ liệu bản đồ có thể yếu hoặc phải phụ thuộc vào các vệ tinh dễ bị tổn thương do khả năng gây nhiễu của đối phương. Nhật Bản hy vọng triển khai một hệ thống vệ tinh có thể giúp giải quyết những lo ngại trên, các vệ tinh liên lạc quân sự hiện tại thì thường xuyên bị quá tải và tranh giành băng thông.
Một thách thức khác là tích hợp AI vào các hệ thống này. AI hấp dẫn vì nó hứa hẹn cho phép tự chủ, tự động hóa các nhiệm vụ và đưa ra quyết định nhanh hơn so với cách xử lý truyền thống. Trong thập kỷ tới, AI có thể hiệu quả trong việc thực hiện một số tác vụ nhất định tốt hơn con người, chẳng hạn như nhận dạng hình ảnh và đa tác vụ, nhưng AI hiện nay được “huấn luyện” với một bể dữ liệu lớn, có chọn lọc, được kiểm duyệt bởi con người. Một viễn cảnh nơi thiết bị không người lái tích hợp AI có thể mất thời gian hơn dự tính, bởi môi trường cạnh tranh có thể bao gồm các biến số thay đổi chóng mặt. Quan trọng là, với những hạn chế lâu nay của Nhật Bản trong việc sử dụng vũ lực và các quy tắc chiến đầu nghiêm ngặt áp đặt đối với Lực lượng Phòng vệ, thật khó để tưởng tượng rằng nước này sẽ sẵn sàng dựa vào tự động hóa để đưa ra quyết định giao chiến cho việc sử dụng vũ lực. Ngay cả với các nhiệm vụ quân sự phi vũ lực, các chỉ huy khó có thể cảm thấy tự tin khi giao các quyết định cho máy tính.
Tất cả những điều trên không có nghĩa là việc Nhật Bản không nên thúc đẩy các nền tảng không có người lái và AI. Thay vào đó, chúng chỉ ra Nhật Bản có thể đang quá lạc quan. Việc tích hợp AI và các nền tảng chưa được khai thác vào bất kỳ hệ thống quân sự nào nên là một sự thay đổi dần dần hơn là một tham vọng 10 năm.
Thách thức về nhân lực
Trong tất cả những thách thức mà Nhật Bản sẽ phải đối mặt, hạn chế về nhân lực có thể là lớn nhất. Nhật Bản tiến hành xây dựng thay đổi lực lượng phòng thủ theo cách chưa từng có – dù không dự định tăng quy mô của Lực lượng Phòng vệ. Nhân sự sẽ được tái phân bổ – khoảng 2.000 người từ Lực lượng Phòng vệ Mặt đất đến Lực lượng Phòng vệ Hàng hải và Lực lượng Phòng vệ Trên không – không có sự tăng trưởng về quy mô tổng thể của lực lượng. Dân số Nhật Bản đang giảm và tồn tại những thách thức truyền thống trong việc tuyển dụng. Bên cạnh việc dựa vào các nền tảng không người lái, chiến lược mới của Nhật Bản có thể thay đổi cách tiếp cận nguồn nhân lực — nâng cao tuổi nghỉ hưu, cải thiện điều kiện cho phụ nữ, tận dụng nhân sự đã nghỉ hưu để đào tạo và phát triển nhân sự, cũng như ký hợp đồng và sử dụng dịch vụ từ bên ngoài (outsource). Các phương án này bù đắp hạn chế về số lượng nhân lực, nhưng chất lượng thì vẫn còn gây tranh cãi.
Xem xét về phương án tăng tuổi nghỉ hưu và tận dụng nhân sự đã nghỉ hưu. Theo một báo cáo của RAND năm 2020, những lựa chọn này làm già đi lực lượng, điều này ảnh hưởng xấu đến khả năng của Nhật Bản trong việc xử lý các tình huống khẩn cấp vì nhân viên lớn tuổi có nhiều vấn đề sức khỏe và thành thạo công nghệ chậm hơn so với người trẻ. Hợp đồng thuê cũng như outsource khu vực tư nhân hoạt động hiệu quả trong thời bình, nhưng không rõ việc sử dụng các phương án dân sự trong tình huống chiến đấu trên thực tế sẽ thế nào. Hơn nữa, do sự xuất hiện của AI và công nghệ không người lái, Nhật Bản cần nhiều nhân sự có chuyên môn hơn so với những người đang vận hành hệ thống hiện tại.
Kết hợp với các yếu tố khác của chiến lược – gồm phát triển lực lượng không gian mạng, đào tạo kỹ thuật viên vận hành các nền tảng chưa có người lái, tái phân bổ lực lượng phòng vệ và thiết lập một trụ sở thường trực hoạt động độc lập Bộ tham mưu liên quân hiện có – việc tìm kiếm đủ nhân sự được coi là trở ngại bao trùm trong việc đạt được các mục tiêu của chiến lược. Chiến lược Quốc phòng Nhật Bản cũng thừa nhận điều này, và các giải pháp được đề xuất thì chưa chứng minh được tính hiệu hiệu quả. Để giữ tiến độ kế hoạch, chắc chắn Nhật Bản cần tập trung đảm bảo yếu tố tiên quyết về nhân lực.
Nói chung, các công bố của Nhật Bản là sự thừa nhận rằng Tokyo cần hành động để bảo vệ chính mình trước những thách thức an ninh chưa từng có. Nỗ lực theo đuổi một nền quốc phòng mạnh mẽ hơn là động thái quan trọng thể hiện một tư duy mang tính bước ngoặt của một đồng minh chủ chốt của Mỹ – đây thực sự là một trong những bước phát triển chiến lược quan trọng nhất trong khu vực trong nhiều năm. Dù vậy, vẫn có những rủi ro – do không đủ nguồn lực, nhân lực, công nghệ hoặc ý chí chính trị – khiến Nhật Bản có thể không đạt được mục tiêu đề ra.
Là một đồng minh chủ chốt, Mỹ có lợi khi giúp Nhật Bản giải quyết những thách thức này. Mỹ có thể giúp đỡ Nhật Bản thông qua hỗ trợ công nghệ, bán thiết bị, phát triển khái niệm và học thuyết quân sự hay chương trình đào tạo thực tiễn. Hành động ngay bây giờ sẽ giúp đảm bảo rằng trong 10 năm nữa, Mỹ sẽ tìm thấy một đồng minh quốc phòng mạnh mẽ tại Đông Á.
Biên dịch: Quốc Đan
Về các tác giả
Jeffrey W. Hornung là nhà khoa học chính trị cấp cao tại RAND Corporation và là giáo sư trợ giảng tại Đại học Georgetown.
Christopher B. Johnstone là chủ tịch Nhật Bản và là cố vấn cấp cao tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế (Hoa Kỳ). Ông phục vụ trong ban tham mưu của Hội đồng An ninh Quốc gia dưới thời chính quyền Biden và Obama, và trong Văn phòng Bộ trưởng Quốc phòng trong hơn một thập kỷ.
