“Tan vỡ” và “Trống rỗng” là cách mà John Healey, Bộ trưởng Quốc phòng đối lập của Đảng Lao động khi đó, mô tả tình trạng quốc phòng Anh vào mùa xuân năm 2024. Đặc biệt, việc mua sắm quốc phòng của Anh bị đánh giá là “liên tục lãng phí tiền thuế của người dân”. Hậu quả của việc thiếu cách tiếp cận chiến lược đã khiến ngành công nghiệp quốc phòng của Anh ở trong tình trạng đáng báo động. Với việc Đảng Lao động hiện đang nắm quyền và tiến hành một cuộc Đánh giá Quốc phòng Chiến lược, một cách tiếp cận mang tính chiến lược đang dần hình thành thông qua Chiến lược Công nghiệp Quốc phòng mới. Chiến lược này lần đầu tiên được công bố vào tháng 12 năm 2024 dưới dạng một tuyên bố ý định về các vấn đề và ưu tiên được xác định, với mục tiêu hoàn thiện và công bố đầy đủ vào cuối mùa xuân năm 2025. Cách chính phủ mới định hình cách tiếp cận đối với năng lực quốc phòng độc lập so với hiệu quả chi phí, và cách nhà nước tương tác với ngành công nghiệp tư nhân, sẽ đặt nền tảng cho các nền công nghiệp quốc phòng của Vương quốc Anh hoạt động trong thập kỷ tới. Với trọng tâm của chính phủ Lao động là tăng trưởng và khả năng chống chịu, đây là thời điểm để ngành công nghiệp quốc phòng trở lại quỹ đạo phát triển. Tuy nhiên, vẫn tồn tại những hạn chế đối với việc cải cách. Nhưng bằng cách coi đây là một tài sản chiến lược, thông qua việc quay lại mô hình đối tác chiến lược, Anh có thể bảo tồn ngành công nghiệp đang thu hẹp của mình, nhằm bảo đảm trước những lựa chọn địa chính trị trong tương lai, vừa hỗ trợ nỗ lực quốc gia hướng tới tăng trưởng kinh tế.
Bối cảnh
Cả quan điểm thế giới quan lẫn yếu tố chi phí đã định hình các chính sách của các chính phủ trước đây đối với nền công nghiệp quốc phòng. Kể từ năm 1997, cách tiếp cận của Anh đối với ngành công nghiệp quốc phòng chủ yếu phản ánh ý thức hệ chính trị của đảng cầm quyền. Đảng Lao động thường ưu tiên hợp tác với ngành công nghiệp và định hình nền tảng công nghiệp Anh — kết hợp các thực tiễn của khu vực tư nhân với mô hình hợp tác chiến lược. Ngược lại, các chính phủ liên minh và bảo thủ kếp tiếp lại ưa chuộng dựa vào thị trường tự do và cạnh tranh mặc định, tập trung vào “giá trị đồng tiền” thông qua các phương pháp “có sẵn trên thị trường” cạnh tranh để đạt được mục tiêu này. Những xu hướng chung này cuối cùng đã dần dịch chuyển gần hơn với quan điểm của Đảng Lao động sau các sự kiện Brexit, đại dịch COVID-19, và cuộc tấn công toàn diện của Nga vào Ukraine. Khi đó, người ta nhận ra rằng một “nền tảng công nghiệp bền vững” là điều thiết yếu để đảm bảo “tiếp cận các lĩnh vực nhạy cảm nhất và mang tính sống còn trong khả năng tác chiến”. Điều này được thể hiện qua việc công bố tài liệu chiến lược công nghiệp quốc phòng đầu tiên kể từ năm 2005, trong đó công nhận ngành công nghiệp quốc phòng như một “năng lực chiến lược”, được phát hành vào năm 2021.
Ngoài ra, cần lưu ý rằng nhiều yếu tố rộng hơn đã thúc đẩy điều này. Các cách tiếp cận trong chiến lược công nghiệp quốc phòng luôn gắn bó chặt chẽ với kế hoạch quốc phòng và chiến lược lớn hơn của quốc gia. Hiện tại, Anh vẫn tiếp tục duy trì một tư thế bán toàn cầu và khả năng quân sự toàn diện, mặc dù ngân sách quốc phòng nhỏ hơn đáng kể – chỉ chiếm 2,3% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) – so với những năm 1990. Việc cố gắng cân bằng mâu thuẫn này – chủ yếu thông qua các nỗ lực nâng cao hiệu quả – đã định hình chính sách quốc phòng của Anh trong hai thập kỷ qua. Ngày nay, liệu bản đánh giá năm 2025 có đưa ra một “lộ trình cụ thể để tăng chi tiêu quốc phòng lên 2,5% GDP” hay không, và khung thời gian để thực hiện điều đó, có lẽ sẽ là yếu tố tác động lớn nhất đến tương lai của nền công nghiệp quốc phòng Anh.
Thế lưỡng nan giữa Chủ quyền và Chi phí
Đối với chính phủ Lao động mới, việc tăng cường “khả năng chống chịu quốc gia” đã trở thành một mục tiêu quan trọng. Khả năng độc lập của một quốc gia trong việc lựa chọn thời điểm và cách thức sử dụng vũ lực nên là một phần đóng góp của ngành quốc phòng, và một ngành công nghiệp quốc phòng quốc gia lành mạnh là yếu tố cốt lõi trong đó. Tuy nhiên, đây không phải là một nhiệm vụ dễ dàng.
Kể từ giữa những năm 1980, các cơ quan quốc phòng Anh đã phải vật lộn để cân bằng giữa khả năng chủ quyền và các giới hạn ngân sách. Một mặt, quân đội cần có khả năng chiến đấu và chiến thắng trong nhiều diễn biến khác nhau. Mặt khác, chi phí để sở hữu những năng lực này thường tạo ra mâu thuẫn giữa các tài sản mang tính “chiến lược” (ngành công nghiệp quốc phòng) và khả năng “tác chiến” cũng như “chiến thuật” (các lực lượng vũ trang) của nhà nước.
Việc mua sắm quốc phòng thường được chia thành bốn loại. Loại rẻ nhất là nhập khẩu hoàn chỉnh các hệ thống vũ khí từ ngành công nghiệp của các quốc gia khác (ví dụ: P-8 Poseidon). Tiếp theo là hợp tác quốc tế, nơi các quốc gia cùng chia sẻ nghiên cứu, nguồn lực và sản xuất để tạo ra một hệ thống vũ khí chung (ví dụ: Eurofighter Typhoon). Thứ ba là sản xuất hoặc đồng sản xuất theo giấy phép, tránh việc tự nghiên cứu và phát triển trong nước nhưng sản xuất thiết kế theo giấy phép với các ngành công nghiệp trong nước (ví dụ: Agusta Westland Apache AH-Mk.1). Cách cuối cùng là tự mình nghiên cứu, phát triển và sản xuất phần lớn trong phạm vi lãnh thổ quốc gia (ví dụ: tàu ngầm hạt nhân của Hải quân Hoàng gia).
Mỗi cách tiếp cận đều có ưu và nhược điểm riêng. Nói chung, việc mua sắm các sản phẩm có sẵn cạnh tranh là phương pháp rẻ nhất và có lẽ hiệu quả tiết kiệm chi phí nhất để quân đội sở hữu các năng lực cần thiết. Với ngân sách thiết bị hiện tại đang đối mặt với lỗ hổng 17 tỷ bảng Anh trong 10 năm tới, đây là một phương án hấp dẫn. Tuy nhiên, việc không thể tự sản xuất năng lực này có thể hạn chế khả năng chiến lược của bạn, cả trong việc điều chỉnh thiết bị cho các diễn biến mới và trong việc sử dụng chúng trên trường quốc tế. Vấn đề của Đức trong việc mua sắm đạn pháo phòng không Gepard cho Ukraine – được sản xuất tại Thụy Sĩ, nơi cấm tái xuất khẩu – là một ví dụ gần đây về điều này.
Ngay cả các chương trình thiết bị được sản xuất theo giấy phép hoặc hợp tác cũng có thể gặp vấn đề lớn về chủ quyền. Ví dụ, các trực thăng Apache, dù được sản xuất tại Anh, nhưng mã nguồn bị cố ý làm cho không thể truy cập được bởi các lực lượng vũ trang Anh hoặc ngành công nghiệp Anh để phân tích hay bổ sung khả năng mới. Mọi nâng cấp đều yêu cầu trả lại máy bay cho Hoa Kỳ và thương lượng để sửa đổi. Tương tự, chương trình F-35, dù Anh là đối tác Cấp 1, vẫn có nội dung “hộp đen” bị hạn chế, cùng với các bộ phận khác của máy bay, theo Chương trình Truy cập Đặc biệt của F-35. Dù Hoa Kỳ là đồng minh thân cận nhất của Anh, tính phân cực trong chính trị Mỹ không đảm bảo tình trạng này sẽ kéo dài trong suốt vòng đời hoạt động hơn 50 năm của F-35.
Tuy nhiên, Anh không thể tự xây dựng toàn bộ các năng lực của mình. Việc Anh chi tiền để trở thành “người dẫn đầu trong tất cả các lĩnh vực phát triển công nghệ” là điều không khả thi. Thay vào đó, cần có sự kết hợp giữa các dự án sản xuất nội địa, hợp tác và mua sắm cạnh tranh. Các tài liệu trước đây đã cố gắng phác thảo những năng lực nào nên thuộc về mỗi loại. Nhưng ngoài một số năng lực nhất định – đáng chú ý là răn đe hạt nhân, tàu ngầm, mật mã và an ninh mạng – các năng lực này có thể thay đổi tùy thuộc vào chính phủ đương nhiệm. Việc xác định năng lực nào thuộc về loại nào là nhiệm vụ của các bên khác. Tuy nhiên, mọi đánh giá được thực hiện cần được xác định dựa trên những gì Anh hiện đang làm tốt, những gì sẽ quan trọng về mặt kinh tế và quân sự trong trung và dài hạn, và bối cảnh địa chính trị trong 10-20 năm tới. Một khi đã được xác định, điều quan trọng là Bộ Quốc phòng phải tuân thủ khuôn khổ này và minh bạch trong cách đưa ra các kết luận để ngành công nghiệp có thể lập kế hoạch đầu tư phù hợp trong tương lai.
Đối tác chiến lược
Tuy nhiên, để sở hữu những năng lực như vậy, Anh cần duy trì phần còn lại của nền tảng công nghiệp quốc phòng thông qua việc tái áp dụng các quy trình mua sắm như “đối tác chiến lược”. Năm 1996, ngành quốc phòng của Anh tạo ra khoảng 400.000 việc làm. Sau những đợt cắt giảm sau Chiến tranh Lạnh và chính sách thắt lưng buộc bụng trong thập niên 2010, nhóm ADS ước tính vào năm 2023, ngành này chỉ còn cung cấp 164.000 việc làm. Do đó, ngành quốc phòng Anh hiện nay chủ yếu bị chi phối bởi một số lượng nhỏ các công ty lớn. 37% chi tiêu mua sắm của Bộ Quốc phòng dành cho 10 nhà cung cấp chính: BAE Systems, Babcock, QinetiQ, Airbus, Rolls-Royce, Leonardo, Boeing, Leidos, Thales và General Dynamics.
Những năng lực công nghiệp cần được duy trì cần phải được định hướng và quản lý cẩn thận. Đơn giản là không có đủ tiền để giải quyết vấn đề như các cường quốc lớn. Các chiến lược kế tiếp nhau đã cố gắng cung cấp các khuôn khổ cho điều này, nhưng khẩu hiệu quảng cáo của Chương trình Máy bay Chiến đấu Toàn cầu (Global Combat Air Program) đã tóm lược một cách tiện lợi những gì mà Anh nên nhắm tới: tự do hành động, tự do sửa đổi và tự do xuất khẩu. Cụ thể, khả năng tự chủ trong việc thiết kế, phát triển, tích hợp, duy trì, nâng cấp, thử nghiệm và đánh giá trong hầu hết các lĩnh vực là điều bắt buộc nếu Anh muốn tiếp tục theo đuổi các mục tiêu an ninh quốc gia liên quan đến quốc phòng và thịnh vượng. May mắn thay, điều này đã được Bộ Quốc phòng công nhận.
Để tái tạo và duy trì những năng lực này, chính phủ cần thoát khỏi chu kỳ mua sắm “no dồn đói góp” và tái áp dụng các quy trình trong quá khứ. Với trang thiết bị sau Chiến tranh Lạnh dự kiến sẽ được sử dụng trong nhiều thập kỷ thay vì được thay thế định kỳ, cả chính phủ và ngành công nghiệp sẽ phải tập trung vào việc bảo trì và nâng cấp suốt vòng đời để giữ cho ngành công nghiệp hoạt động (tức là phát triển, bảo trì và nâng cấp). Quy trình này, được gọi là phát triển xoắn ốc trong nhiều lĩnh vực, đã được xác định từ năm 2006 và hiện đang dần được Bộ Quốc phòng tái áp dụng khi chuyển từ chu trình tuyến tính (Khái niệm, Đánh giá, Trình diễn, Sản xuất, Sử dụng, và Loại bỏ/Kết thúc).
Do đó, cần một cách tiếp cận tích hợp hơn giữa Bộ Quốc phòng và ngành công nghiệp, với lịch trình mua sắm phù hợp với cả nhu cầu quân sự và công nghiệp. Quay trở lại mô hình đối tác chiến lược thay vì cạnh tranh sẽ giúp đạt được điều này. Trong khi việc tuân theo hệ tư tưởng thị trường tự do về cạnh tranh được cho là tạo ra hiệu quả chi phí, thực tế điều này đã “làm xói mòn nền tảng công nghiệp quốc phòng [của Anh], đe dọa khả năng tự duy trì lực lượng chiến đấu.” Với các đơn đặt hàng không thường xuyên và chi phí tham gia cao, bất kỳ công ty nào thua cuộc trong cạnh tranh thường tự rút lui khỏi ngành. Vấn đề này càng trầm trọng hơn bởi những khó khăn mà các doanh nghiệp nhỏ và vừa (SME) trong và ngoài lĩnh vực quốc phòng phải đối mặt khi tiếp cận quy trình mua sắm. Mặc dù đã có những nỗ lực để giảm bớt những trở ngại này – chẳng hạn như sáng kiến Defence BattleLab và Khoa học Quốc Phòng và Phòng thí nghiệm công nghệ – nhưng các nỗ lực này vẫn gặp khó khăn trong việc đưa các ý tưởng sáng tạo ra ánh sáng. Có khả năng cần phải tập trung hóa quyền lực và kỹ năng nhiều hơn – rời xa mô hình Levene năm 2011 – để giảm thiểu điều này.
Về cơ bản, một chiến lược công nghiệp quốc phòng dựa trên đối tác chiến lược, chuyển từ mối quan hệ khách hàng – người bán sang quan hệ đối tác hợp tác dài hạn, có thể giúp giảm bớt tình trạng “nạn đói” đồng thời vẫn duy trì một số hiệu quả chi phí cho Bộ Quốc phòng. Cả nhóm Vũ khí phức tạp – một đối tác công nghiệp năm 2006 với Mantra BAE Dynamics UK – và hợp đồng Hỗ trợ Hoạt động Tích hợp với Marshall Aerospace đã chứng minh đây là những ví dụ thành công. Trong đó, Bộ Quốc phòng đã bảo vệ được một chuỗi thiết kế và sản xuất một số loại vũ khí để duy trì năng lực trong nước thông qua phát triển xoắn ốc và các chỉ số rõ ràng. Một loại vũ khí như vậy, Storm Shadow, đã chứng minh giá trị của nó về khả năng và chủ quyền hành động ở Ukraine. Nếu Anh muốn ưu tiên khả năng tự chủ lớn hơn trong bộ công cụ của mình, việc tiếp tục có khả năng sản xuất – chứ không chỉ lắp ráp – những vũ khí như vậy sẽ rất quan trọng. Để đạt được điều này mà không phá vỡ ngân sách sẽ đòi hỏi phải tích hợp ngành công nghiệp vào các yêu cầu năng lực ở giai đoạn sớm hơn. Điều đáng khích lệ là nhu cầu này, nếu không phải là “cách thực hiện,” đã được đề cập trong Tuyên bố Ý định gần đây.
Sợi dây vàng
Mặc dù hợp tác chiến lược nhằm đạt được mức độ tự chủ lớn hơn nên là mục tiêu, nhưng vẫn có nhiều trở ngại đối với sự tiến bộ. Hiện tại, đã có một khung làm việc để thực hiện Đánh giá Quốc phòng Chiến lược, nhưng khung này vẫn chưa được thử nghiệm đầy đủ, và các áp lực chính trị đã đặt ra những hạn chế đối với khả năng cải cách sâu hơn. Như được nêu trong Khung Năng lực Quốc phòng 2022, Báo cáo Cập nhật Chỉ huy Quốc phòng 2023, và Khái niệm Hoạt động Tích hợp 2021 giải thích “tại sao”, Khung Năng lực Quốc phòng giải thích “cái gì”, và các Chiến lược Phân đoạn Công nghiệp giải thích “như thế nào”, với Chiến lược Công nghiệp Quốc phòng và An ninh gắn kết tất cả lại với nhau.
Khung làm việc này, dù được hoan nghênh, vẫn đi kèm với những điều kiện chính trị đáng kể. Kể từ khi công bố Đánh giá Quốc phòng Chiến lược, cả truyền thông Anh và các nước đồng minh đều cố gắng làm rõ những chương trình nào có thể gặp rủi ro. Do đó, các bộ trưởng thuộc Đảng Lao động hiện tại đã tuyên bố tầm quan trọng của chương trình RCH155 Anglo-Đức, các tàu sân bay của Anh, và Chương trình Máy bay Chiến đấu Toàn cầu. Kết hợp với AUKUS và các chương trình hạt nhân, đã được bảo vệ thông qua các điều khoản tham chiếu của đánh giá, chỉ còn lại rất ít chương trình lớn có thể bị loại bỏ hoàn toàn mà không gây ra đau đớn đáng kể về chính trị – và địa chính trị.
Tuy nhiên, các quyết định cần phải được đưa ra. Không có vẻ gì là sẽ có thêm ngân sách mới, và trì hoãn chỉ khiến Bộ Quốc phòng chịu thiệt hại nhiều hơn. Việc trì hoãn các dự án hoặc lấy ngân sách từ các chương trình trang bị của những năm tài chính tương lai để bù đắp cho hiện tại chỉ tạo ra một “làn sóng dồn đẩy” gây mất ổn định cho cả Bộ Quốc phòng và ngành công nghiệp. Lạm phát cao hơn đẩy chi phí tăng lên về giá trị thực, và sự không chắc chắn tăng thêm lại khiến chi phí tiếp tục leo thang. Một nghiên cứu của Mỹ về việc mua sắm vũ khí nói chung đã chỉ ra rằng, cứ mỗi đô la bị hoãn trong một chương trình mua sắm, chi phí trong những năm sau đó sẽ tăng lên thành hai đô la. Những thất bại gần đây của lực lượng tàu ngầm không có tàu ngầm tấn công nào sẵn sàng trong 100 ngày do tồn đọng bảo trì từ đó các quyết định bị trì hoãn trong việc thay thế, bảo trì, và đầu tư vào cơ sở hạ tầng quan trọng. Trì hoãn một cách cố ý chỉ gây tổn hại nặng nề về mặt vận hành và tài chính trong dài hạn.
Trong một thế giới lý tưởng, chính phủ sẽ được tự do xây dựng một chiến lược mạch lạc và lâu dài từ đầu. Nhưng trong thực tế, tồn tại các hạn chế về chính trị, cơ cấu và tài chính mà cần phải được tính đến. Vấn đề chọn lựa cái gì để giữ lại và cái gì để loại bỏ sẽ để những người khác tranh luận, nhưng những quyết định khó khăn này sẽ phải được thực hiện nếu muốn xây dựng một nền tảng ổn định cho tương lai. Trì hoãn không còn là một lựa chọn khả thi.
Kết luận
Nhiều người có thể cảm thấy choáng váng khi theo dõi cách tiếp cận của Anh đối với nền tảng công nghiệp quốc phòng. Từ năm 1997 đến 2024, cách tiếp cận của nhà nước đối với ngành công nghiệp quốc phòng Anh đã chuyển từ hợp tác chiến lược sang cạnh tranh thị trường tự do và sau đó quay trở lại. Thực tế, phản ánh sự thiếu nhất quán này, đã có hơn 18 báo cáo chiến lược liên quan đến chiến lược công nghiệp quốc phòng và mua sắm được đưa ra trong cùng giai đoạn.
Trong tương lai, sự ổn định và nhất quán là yếu tố cần thiết, cả đối với quốc phòng Anh và nền tảng công nghiệp nói chung. Tuy nhiên, chính phủ Lao động mới cần nắm bắt cơ hội để định hình giai đoạn tiếp theo trong thập kỷ tới. Tiếp tục tái cân bằng theo hướng ưu tiên khả năng tự chủ hành động hơn là hiệu quả chi phí là điều tối quan trọng, đặc biệt trong bối cảnh thế giới mà cả đồng minh lẫn đối thủ đều trở nên khó đoán định hơn. Để đạt được điều này, trong bối cảnh ngân sách hạn chế và nền tảng công nghiệp thu hẹp, việc tái áp dụng hợp tác chiến lược như một quy trình – nhấn mạnh sự hợp tác giữa chính phủ và ngành công nghiệp, tạo ra thịnh vượng, và củng cố khả năng phục hồi quốc gia – sẽ là một bước đi đúng hướng. Điều này đòi hỏi phải lựa chọn giữa các ưu tiên – cả về năng lực lẫn công nghiệp – nhưng ngân sách đơn giản là không đủ để làm tất cả. Một giám đốc vũ khí quốc gia có quyền hạn lớn hơn, kết hợp với tổ chức Defence Equipment và Support được trao đủ quyền lực (tổ chức chịu trách nhiệm đàm phán hợp đồng thay mặt cho lực lượng vũ trang Anh), sẽ phù hợp để giám sát nhiệm vụ này từ một vị trí tập trung hơn. Quan trọng nhất, điều này phải được thực hiện đồng bộ với đợt đánh giá chi tiêu nhiều năm sắp tới.
Đã 28 năm kể từ ngày đó khi một chính phủ Lao động mới được bầu lần trước tuyên bố rằng một “ngành công nghiệp quốc phòng mạnh của Anh” là một “phần chiến lược” trong nền tảng công nghiệp và nỗ lực quốc phòng của đất nước. Sẽ là điều có lợi cho chính phủ kế nhiệm nếu nhìn lại lịch sử và tái kết nối khả năng quân sự, khả năng phục hồi công nghiệp, và thịnh vượng dưới một mái nhà “One Defence”.
Biên dịch: Bảo Trâm
Tác giả: Tiến sĩ William Reynolds là giảng viên trong lĩnh vực giáo dục nghiên cứu quốc phòng tại Khoa Nghiên cứu Quốc phòng, King’s College London. Hiện ông giảng dạy tại Trường Cao đẳng Tham mưu và Chỉ huy Liên quân Anh tại Shrivenham. Bài viết này bắt nguồn từ bài trình bày của ông liên quan tới bản Đánh giá Quốc phòng Chiến lược 2025.
Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Nghiên cứu Chiến lược. Mọi trao đổi học thuật và các vấn đề khác, quý độc giả có thể liên hệ ban biên tập qua địa chỉ mail: [email protected]
