Nhiều nhà phân tích chính sách đối ngoại thở phào nhẹ nhõm khi Joe Biden thay thế Donald Trump làm ông chủ Nhà Trắng vào hai năm trước. Với sự cẩn thận của Biden (sau một nhiệm kỳ thất thường và đôi khi liều lĩnh của Trump), Mỹ có thể trở lại là một cường quốc vững chãi trên thế giới. Bản thân Tổng thống Joe Biden cũng có cùng quan điểm này. “Nước Mỹ đã trở lại”, ông cam kết với các đồng minh vào tháng 02 năm 2021. Sau những năm đầy biến động dưới thời Trump, một chính quyền với chính sách đối ngoại nghiêm túc một lần nữa là thử thách đối với Washington.
Tuy nhiên, trong hai năm đầu của nhiệm kỳ Tổng thống, Joe Biden đã không làm cho tình hình lạc quan hay cho thấy việc thực hiện hiệu quả lời hứa này. Thay vào đó, chính quyền Joe Biden có những bước đi sai lầm, gây ra hậu quả đáng lo ngại, không thể hiện được sự nhất quán giữa các ưu tiên chiến lược đã nêu với các triển khai trong thực tế. Mong muốn của Tổng thống Joe Biden là bảo vệ người lao động, thúc đẩy các ngành công nghiệp có trụ sở tại Mỹ. Tuy nhiên, điều này lại mâu thuẫn với ưu tiên về xây dựng một liên minh quốc tế nhằm ngăn chặn mối đe dọa từ Trung Quốc.
Lỗ hổng lớn trong chiến lược an ninh quốc gia của Tổng thống Joe Biden là việc thiếu đi tầm nhìn về chính sách kinh tế để giúp Mỹ và các quốc gia khác giảm bớt sự phụ thuộc vào các sản phẩm cũng như thị trường Trung Quốc. Với việc Washington không thể lôi kéo được các đồng minh tham gia vào mặt trận kinh tế, nhiệm vụ đối với các ưu tiên chiến lược khác trở nên nặng nề hơn, đặc biệt là về quân sự. Tuy nhiên, nhận thức của chính quyền Mỹ về mối đe dọa cấp bách trên lĩnh vực quân sự mà Trung Quốc gây ra lại không tạo ra sự chuyển biến toàn diện trong việc triển khai các chính sách, cả về ngân sách quốc phòng cũng như chính sách triển khai lực lượng quân sự. Trong khi đó, các nỗ lực của Bộ Ngoại giao Mỹ không đủ sức để bù đắp cho các thiếu sót này và nhiều khi vai trò của cơ quan này bị gạt sang một bên. Mất đi tính cân bằng, chiến lược của chính quyền Mỹ đã không tạo dựng được uy tín cần thiết. Trừ khi chính quyền Mỹ thực hiện được những gì mà họ vẫn tán dương – tránh những phát ngôn hớ hênh của Tổng thống về vấn đề Đài Loan, khuyến khích các đồng minh và đối tác tiến hành các biện pháp chuyển đổi kinh tế đầy khó khăn, triển khai các biện pháp kiểm soát xuất khẩu, tăng đáng kể chi tiêu quốc phòng và nâng cao năng lực quân sự – ngoại giao – nếu không, các chính sách của Mỹ sẽ tiếp tục không có hiệu quả.
Tư duy rối rắm
Nhìn nhận của chính quyền Mỹ về sự liên quan giữa chính sách kinh tế với chính sách đối ngoại ngay từ đầu đã đầy rối rắm. Một mặt, Nhà Trắng tìm cách bảo vệ Mỹ khỏi tác động tiêu cực của toàn cầu hóa và chủ nghĩa trọng thương của Trung Quốc. Mặt khác, Mỹ lại rao giảng về sự cần thiết của liên minh và sự đoàn kết quốc tế. Hai mục tiêu này hoàn toàn đụng độ với nhau.
Chính quyền Mỹ đã phớt lờ lời kêu gọi của các đồng minh Đông Á về việc hỗ trợ để họ giảm bớt sự phụ thuộc kinh tế vào Trung Quốc. Các láng giềng của Trung Quốc không muốn quá đề cao việc thực thi một nền dân chủ hay phô trương về sức mạnh quân sự bởi điều này làm tăng nguy cơ dẫn đến chiến tranh. Thay vào đó, họ muốn đi theo một con đường dẫn đến thịnh vượng và nới lỏng được sự kìm kẹp về kinh tế của Trung Quốc đối với đất nước mình. Australia, Nhật Bản và Hàn Quốc đã đề nghị Mỹ cần nghiêm túc hơn trong việc thực hiện các cam kết đảm bảo tự do thương mại tại Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương. Không chỉ đơn giản là việc cố gắng cô lập Bắc Kinh, Washington còn cần phải xây dựng được một chính sách kinh tế tích cực, đủ sức thuyết phục các đồng minh trong phát triển thị trường, xây dựng chuỗi cung ứng độc lập với Trung Quốc. Tuy nhiên, các hợp tác kinh tế trong chính sách đối ngoại của Mỹ dường như chỉ quan tâm đến những thăng trầm của chính trị trong nước, yêu cầu các đồng minh phát triển nền kinh tế phù hợp với các tiêu chuẩn của Mỹ và đưa ra một số nhượng bộ.
Chính quyền Mỹ không thể quay trở lại Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương – hiệp định thương mại với một loạt các nước châu Á, được đàm phán khi Joe Biden còn là Phó Tổng thống Mỹ. Đồng thời, Mỹ cũng không thể tự phát triển chính sách thương mại “sản xuất tại các quốc gia bằng hữu” – dựa vào các nước đồng minh trong phát triển chuỗi cung ứng nhằm tăng khả năng phục hồi. Trong khi đó, Đạo luật Khoa học và CHIPS (Đạo luật CHIPS) đã không thể ngăn cản được các công ty Mỹ sử dụng vật liệu của Trung Quốc hoặc trừng phạt Trung Quốc vì mua công nghệ bất hợp pháp. Trái lại, Đạo luật này có thể giúp ích cho các doanh nghiệp Trung Quốc bởi các công ty Mỹ nhận tài trợ từ Đạo luật vẫn có thể sẽ dựa vào nguồn chuỗi cung ứng liên quan đến Trung Quốc. Bộ Tài chính và Bộ Thương Mại Mỹ có được một số thành tích trong việc thực thi các biện pháp kiểm soát xuất khẩu. Trong khi đó, chính quyền Tổng thống Joe Biden lại không bận tâm đến việc yêu cầu gia hạn Quyền Xúc tiến Thương mại, vốn hết hiệu lực vào năm 2021. Theo quy định, việc ký kết các hiệp định thương mại giờ đây sẽ phải tuân theo trình tự ban đầu, với sự phê chuẩn của Quốc hội, khiến chính quyền Biden gặp khó khăn hơn trong việc ký kết các hiệp ước thương mại mới. Trong khi đó, chính quyền Joe Biden cũng duy trì hầu hết các mức thuế dưới thời chính quyền tiền nhiệm, cả những mức thuế ngang với các nước đồng minh, chẳng hạn như thuế thép của Liên minh châu Âu. Trong khi đó, việc ký kết Đạo luật Giảm lạm phát vào tháng 08 năm 2022cung cấp cho các công ty Mỹ những khoản trợ cấp lớn, đã khiến cho các đồng minh châu Âu cay đắng, lo ngại về việc các ngành cần nhiều vốn đầu tư của họ sẽ gặp khó khăn hơn trong cạnh tranh với các doanh nghiệp Mỹ.
Cam kết của Joe Biden đối với “chính sách đối ngoại vì tầng lớp trung lưu” là một khẩu hiệu mơ hồ. Trên thực tế, cam kết này dường như đồng nghĩa với chủ nghĩa bảo hộ thương mại và trợ cấp cho các công ty của Mỹ. Điều này dường như được chính quyền Mỹ ưu tiên hơn so với việc xây dựng một mặt trận đoàn kết, thống nhất cùng các nước đồng minh. Việc theo đuổi chính sách bảo hộ của chính quyền Joe Biden còn được thể hiện qua phát biểu của Thượng nghị sĩ Joe Manchin của đảng Dân chủ, đại diện cho bang Tây Virginia, đưa ra tại Diễn đàn Kinh tế Davos. Phát biểu dường như mang hàm ý rằng, người châu Âu cần hoan nghênh các nỗ lực củng cố nền kinh tế Mỹ, ngay cả khi các nỗ lực này gây thiệt hại cho các doanh nghiệp châu Âu. Trong khi Chính phủ Mỹ hiện có thể không tin vào thương mại tự do thì Chính phủ Trung Quốc lại tin tưởng vào chính sách này. Trung Quốc đã tạo ra khu vực thương mại tự do lớn nhất thế giới vào năm 2022 thông qua việc đưa Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực (RCEP) với các nước đối tác Đông Nam Á chính thức đi vào thực tế. Đáp lại, Mỹ khởi xướng một sáng kiến mơ hồ là Diễn đàn Kinh tế Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương mà dường như không ai có thể giải thích được rõ ràng về mục đích của nó.
Nói nhiều nhưng hành động ít
Mục tiêu đề ra trong Chiến lược An ninh quốc gia của Mỹ là giành thắng lợi trong cuộc cạnh tranh với Trung Quốc để định hình trật tự quốc tế. Tuy nhiên, việc thiếu đi một chính sách kinh tế nhất quán nhằm hỗ trợ thực hiện mục tiêu này sẽ gây ra gánh nặng trên các lĩnh vực cạnh tranh khác, nhất là về quân sự. Mỹ đã phải có các tuyên bố cứng rắn liên quan đến vấn đề đảm bảo an ninh trong khu vực nhằm trấn an các đồng minh bởi các chính sách kinh tế của chính quyền Joe Biden đã khiến cho các nước này nản lòng. Tuy nhiên, đối với chính quyền Mỹ hiện nay, từ lời nói đến hành động còn cả một khoảng cách. Chính quyền Mỹ đã có một số chính sách quan trọng về tăng chi tiêu quốc phòng. Cùng với đó, sau hàng thập kỷ duy trì quan điểm đầy mơ hồ trong chính sách đối với Đài Loan, lần đầu tiên một tổng thống Mỹ đã liên tục khẳng định, các lực lượng Mỹ sẽ bảo vệ hòn đảo này trong trường hợp bị Trung Quốc tấn công. Và Trung Quốc có thể giải thích động thái mới này của chính quyền Mỹ là một sự khiêu khích. Điều này cũng có thể đẩy Trung Quốc đến quyết định tấn công Đài Loan.
Tuy nhiên, chính quyền Mỹ đã không có biện pháp điều chỉnh hợp lý về chi tiêu quốc phòng, cơ cấu lực lượng hay tái bố trí, triển khai quân để thực hiện các tuyên bố. Dường như, Bộ Thương mại Mỹ đã có sự phối hợp với Bộ Quốc phòng để thực hiện chính sách hạn chế các tổ chức, cá nhân Trung Quốc tiếp cận với hàng hóa và công nghệ tiên tiến của Mỹ. Mặc dù, trên thực tế, các biện pháp trừng phạt như vậy có thể khiến Trung Quốc sẵn sàng tham chiến hơn. Để ngăn chặn Trung Quốc, đòi hỏi cần có cách tiếp cận đồng bộ, có cân nhắc, kết hợp giữa các biện pháp trừng phạt thương mại với việc tăng khả năng sẵn sàng đối phó của quân đội Mỹ đối với một cuộc xung đột tiềm tàng (có sự tham gia của cả các đồng minh của Mỹ) cùng với các nỗ lực ngoại giao nhằm ổn định quan hệ, giảm khả năng làm bùng phát xung đột. Tuy nhiên, chính quyền Mỹ dường như không có sự chuẩn bị cho những rủi ro về quân sự gia tăng khi thực hiện các chuyến thăm của các phái đoàn Quốc hội Mỹ tới Đài Loan. Khi mà quân đội Trung Quốc đang hoạt động ngày càng tích cực hơn trong và xung quanh eo biển Đải Loan, Lầu Năm Góc lại cho rằng, mối đe dọa gia tăng đối với Đài Loan là “điều bình thường mới”.
Chính sách đối ngoại của chính quyền Joe Biden đã bị xáo trộn ngay từ đầu
Nhiều quan chức trong Chính phủ Mỹ đã nhận ra mối nguy hiểm này. Vào tháng 5 năm 2021, Tư lệnh Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương, Đô đốc Philip Davidson, phát biểu trước Quốc hội Mỹ, cho rằng, Trung Quốc rất có thể sẽ tấn công hoặc cố gắng phong tỏa Đài Loan từ nay đến năm 2027. Avril Haines, Giám đốc Tình báo quốc gia Mỹ, đã đặt nguy cơ Trung Quốc tấn công Đài Loan từ nay đến năm 2030 là “cấp bách”. Giám đốc CIA Bill Burns cũng đồng tình với nhận định đó. Trong khi đó, Cố vấn An ninh Quốc gia Jake Sullivan đã công bố Chiến lược An ninh Quốc gia mới, coi 10 năm tới là “thập kỷ quyết định để định hình các điều kiện cạnh tranh, đặc biệt là với Trung Quốc”.
Tuy nhiên, các hoạt động và ngân sách của Bộ Quốc phòng không phản ánh được sự cấp bách đó. Ngân sách quốc phòng năm 2022 bao gồm 109 tỷ USD chi tiêu cho các vấn đề như: Vô gia cư, biến đổi khí hậu và nghiên cứu sức khỏe cộng đồng, những vấn đề không giúp tăng cường sức mạnh quân sự và vốn phải là trách nhiệm của các cơ quan chính phủ khác. Ngân sách năm 2021, năm đầu tiên của chính quyền Joe Biden đã tăng chi tiêu phi quốc phòng lên 16% nhưng chỉ tăng chi tiêu quốc phòng lên 1,6% và tăng theo danh nghĩa chứ không phải theo giá trị thực có tính đến lạm phát. Viện Nghiên cứu Chiến lược Quốc tế đã đánh giá vào năm 2021 rằng, mức tăng này là không đáng kể và điều đó cho thấy “rõ ràng rằng chính quyền Biden không cố gắng tạo ra những thay đổi đáng kể đối với quỹ đạo chi tiêu, ít nhất là trong ngân sách tại Bộ Quốc phòng Mỹ”. Trong cả hai năm 2021 và 2022, Quốc hội Mỹ nhận thấy ngân sách quốc phòng do chính quyền Biden đề xuất thiếu hụt. Điều này khiến lưỡng đảng phải thảo luận và Quốc hội nhất quyết yêu cầu tài trợ nhiều hơn cho quân đội, thêm 28 tỷ USD vào ngân sách năm đầu tiên và 45 tỷ USD vào ngân sách năm thứ hai.
Tính cấp bách của mối đe dọa từ Trung Quốc đối với Đài Loan dường như cũng không được Bộ Quốc phòng ghi nhận đầy đủ. Mặc dù đã tiến hành đánh giá sớm nhưng điều này lại không dẫn đến thay đổi đáng kể nào. Trong khi đó, những thay đổi cận biên sau đó, chẳng hạn như đóng quân luân phiên và bố trí các căn cứ phân tán, không tương xứng với các mối đe dọa. Kế hoạch của Lầu Năm Góc đề xuất giảm quy mô quân đội, đưa các tàu ra khỏi hạm đội và các phi đội ra khỏi lực lượng không quân trong thời gian tới để giải phóng kinh phí cho một lực lượng trong tương lai sẽ được triển khai vào năm 2035. Nói cách khác, Bộ Quốc phòng Mỹ có kế hoạch hạn chế khả năng thực hiện chiến lược hiện tại để có thể triển khai một lực lượng mạnh hơn trong tương lai xa, sau khung thời gian mà các quan chức Mỹ cho rằng rất có thể xảy ra một nỗ lực của Trung Quốc nhằm chiếm Đài Loan.
Công tác ngoại giao
Sự sai lệch trong các mục tiêu chính sách đối ngoại của Biden và hành động của chính quyền cũng có thể được nhìn thấy tại Bộ Ngoại giao. Chính quyền Mỹ khẳng định, “nâng cao hiệu quả ngoại giao như là công cụ ưu tiên hàng đầu” và tăng chi tiêu ngoại giao lên 14% trong hai năm đầu tiên, mở rộng quy mô nhân sự của Bộ Ngoại giao lên khoảng 500 người. Bộ Ngoại giao và Cơ quan Phát triển Quốc tế Mỹ đã tạo ra một kế hoạch chiến lược chung vững chắc nhằm thiết lập các ưu tiên của thể chế: huy động các liên minh để giải quyết các thách thức toàn cầu, thúc đẩy sự thịnh vượng toàn cầu, thúc đẩy quản trị tốt và phẩm giá con người, khôi phục lực lượng lao động và cải thiện hỗ trợ lãnh sự cho người Mỹ ở nước ngoài. Chương trình nghị sự này có khả năng định hình lại, giúp Bộ Ngoại giao hoạt động tốt hơn.
Tuy nhiên, lại có rất ít bằng chứng cho thấy, Bộ Ngoại giao đã thành công trong mong muốn “hiện đại hóa các liên minh và hồi sinh các thể chế quốc tế”. Bộ Ngoại giao Mỹ đã đóng một vai trò quan trọng xây dựng thành công Thỏa thuận đối tác an ninh ba bên Australia – Vương quốc Anh – Mỹ (AUKUS) nhưng lại chỉ đóng vai trò nhỏ trong việc thúc đẩy sự hỗ trợ của NATO cho Ukraine. Nhà Trắng đã đàm phán trực tiếp về thỏa thuận quốc phòng AUKUS, trong khi Bộ Ngoại giao phải vật lộn để giải quyết cơn thịnh nộ có thể đoán trước của Pháp đối với thỏa thuận này (do việc Australia hủy bỏ hợp đồng mua tàu ngầm của Pháp). Giám đốc CIA Bill Burns, chứ không phải Ngoại trưởng Antony Blinken, dường như mới là sứ giả được Nhà Trắng lựa chọn trong các cuộc gặp ngoại giao khó khăn, dù là với Nga, Thổ Nhĩ Kỳ hay Ukraine. Sullivan dường như là người đối thoại chính với Trung Quốc và cũng là nhà ngoại giao quan trọng gần đây được bố trí để đối phó với sự hiếu chiến của Đức về việc cung cấp xe tăng cho Ukraine. Bộ trưởng Quốc phòngLloyd Austin đã tổ chức các cuộc họp hàng tháng ở nước ngoài với 50 đối tác để dàn xếp việc chuyển giao vũ khí cho Ukraine. Trong khi đó, Blinken và các cơ quan dưới quyền lại không có hành động ngoại giao tương đương để huy động sự ủng hộ quốc tế cho Kiev.
Hội nghị thượng đỉnh về dân chủ năm 2021, do Bộ Ngoại giao Mỹ tổ chức, đã thất bại và biến thành các cuộc tranh luận về việc chính phủ nào được mời. Hội nghị đã không đưa ra được chương trình nghị sự rõ nét, với việc đề ra một “năm hành động” để củng cố các nền dân chủ. Nỗ lực thúc đẩy thịnh vượng toàn cầu của Bộ Ngoại giao Mỹ dường như chủ yếu là thúc đẩy chương trình nghị sự kinh tế trong nước của Tổng thống Joe Biden hoặc tán dương những điều mà Bộ Ngoại giao ít có khả năng tác động, chẳng hạn như vai trò lãnh đạo trên lĩnh vực công nghệ của Mỹ.
Sửa chữa những sai lầm
Ở giai đoạn giữa của nhiệm kỳ, chính quyền Tổng thống Joe Biden đã không thể tháo gỡ được những yếu tố mâu thuẫn trong chiến lược đầy tham vọng của mình, cũng như không thể bù đắp cho những đánh giá sai lầm này bằng cách tăng chi tiêu quân sự và ngoại giao. Việc chính quyền không có khả năng thiết kế một chính sách kinh tế quốc tế đã cản trở mục tiêu trọng tâm của họ là xây dựng một liên minh quốc tế hiệu quả để chống lại Trung Quốc. Do đó, cán cân cạnh tranh được chuyển từ chính sách kinh tế và ngoại giao sang việc thực thi sức mạnh quân sự, điều mà chính quyền rõ ràng đã tìm cách tránh né.
Với hai năm còn lại trong nhiệm kỳ tổng thống, chính quyền Joe Biden nên tận dụng sự ủng hộ của người dân đối với thương mại – theo nghiên cứu của Hội đồng Chicago về các vấn đề toàn cầu năm 2021, đang ở mức cao nhất mọi thời đại – và thực hiện các chính sách giúp các đồng minh giảm bớt sự phụ thuộc vào Trung Quốc. Thay vì áp dụng các chính sách bảo hộ dưới hình thức “chính sách đối ngoại vì tầng lớp trung lưu”, Tổng thống Joe Biden có thể thúc đẩy dân chủ bằng cách thắt chặt hợp tác kinh tế với các đồng minh và đối tác; chỉ đạo Bộ Thương mại và Bộ Tài chính phát triển các chính sách chuyển dịch sản xuất và tìm nguồn cung ứng nguyên vật liệu cho các quốc gia đồng minh; khuyến khích các quốc gia áp dụng các tiêu chuẩn của Mỹ bằng cách cho phép họ tiếp cận nhiều hơn với thị trường Mỹ thông qua Diễn đàn Kinh tế Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương và đưa ra các ưu đãi miễn trừ rộng rãi đối với các hạn chế trong Đạo luật Giảm lạm phát cho các doanh nghiệp từ các quốc gia đồng minh. Washington nên kết hợp các biện pháp trừng phạt nhắm vào Trung Quốc với các biện pháp khuyến khích các nước đồng minh, đối tác điều chỉnh nền kinh tế để tăng cường khả năng thương lượng của họ trong giao dịch với Trung Quốc.
Thay vì buộc Quốc hội phải điều chỉnh đề xuất ngân sách quốc phòng không đầy đủ của chính quyền, Tổng thống Joe Biden cần phải xây dựng đề xuất ngân sách dựa trên cơ sở thực tế hơn để thực hiện chiến lược của mình – một ngân sách có tính đến tỷ lệ lạm phát và các yêu cầu về việc bảo vệ Đài Loan ngay bây giờ và trong tương lai. Và vì Tổng thống chỉ có thể đưa ra cam kết bảo vệ một quốc gia khác khi Quốc hội nhất trí đối với một hiệp ước ngoại giao nên Ngoại trưởng Mỹ cần bắt đầu các cuộc đàm phán để tiến tới xây dựng một liên minh chính thức. Mức ngân sách thực hiện chiến lược an ninh quốc gia của chính quyền Mỹ có thể vào khoảng 1 nghìn tỷ USD, hoặc mức tăng thực tế nhất quán hàng năm là 5% so với chi tiêu quốc phòng hiện tại. Cố gắng cắt giảm chi phí bằng cách tăng cường cải cách trong Bộ Quốc phòng và các lực lượng vũ trang sẽ không tạo ra khoản tiết kiệm đáng kể nào và sẽ chỉ làm xao nhãng tính cấp bách của việc giải quyết những vấn đề thực sự quan trọng: cải thiện khả năng chiến đấu và chiến thắng của quân đội, tăng kho dự trữ vũ khí thiết yếu và hỗ trợ đồng minh trong việc nâng cấp lực lượng vũ trang của họ. Trong hai năm tới, chính quyền Joe Biden sẽ phải tìm ra và sửa chữa những thiếu sót trong hai năm đầu tiên, đó là mục đích nghiêm túc, phù hợp với tham vọng trong chiến lược của Nhà Trắng.
Biên dịch: Phương Thảo
Về tác giả: Kori Schake là Nghiên cứu viên cao cấp và Giám đốc Nghiên cứu Chính sách Đối ngoại và Quốc phòng tại Viện Doanh nghiệp Mỹ và là tác giả của Lối đi an toàn: Sự chuyển đổi từ quyền bá chủ của Anh sang Mỹ . Bà là Phó Giám đốc Hoạch định Chính sách tại Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ năm 2007–2008.
