Nhìn từ các kỳ họp Lưỡng Hội – một sự kiện chính trị quan trọng tại Trung Quốc, bao gồm các cuộc họp của Đại hội đại biểu Nhân dân toàn quốc (NPC) và Hội nghị Hiệp thương Chính trị Nhân dân Trung Quốc (CPPCC) đã cho thấy phần nào cách tổ chức bộ máy quan liêu tương đối đặc biệt ở cường quốc này. Hệ thống quan liêu nói trên, trong suốt nhiều thập kỷ qua, đóng vai trò quan trọng trong việc hình thành và thực thi các quyết sách của đất nước. Việc nghiên cứu và phân tích mô hình tổ chức, vận hành của bộ máy nhà nước Trung Quốc, đặc biệt thông qua Lưỡng Hội, không chỉ giúp hiểu rõ về một quốc gia lớn có ảnh hưởng mạnh mẽ trên thế giới mà còn mang lại những bài học quan trọng cho công cuộc cải cách hành chính ở Việt Nam.
Khái quát về Lưỡng Hội và lịch sử hình thành
Lưỡng Hội được tổ chức định kỳ vào tháng 3 hàng năm tại thủ đô Bắc Kinh. Đây là thời điểm quan trọng trong năm khi các quyết sách lớn về chính sách kinh tế, xã hội, quốc phòng, ngân sách, nhân sự cấp cao và định hướng phát triển quốc gia được bàn thảo và thông qua. Đại hội Đại biểu Nhân dân Toàn quốc (NPC) là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, có vai trò lập pháp, giám sát, và quyết định các vấn đề trọng đại của đất nước. Trong khi đó, Hội nghị Hiệp thương Chính trị Nhân dân Trung Quốc (CPPCC) giữ vai trò tham vấn, tư vấn chính sách, tập hợp các tổ chức chính trị và các tầng lớp xã hội để phản ánh ý kiến đến chính quyền. Dù cơ chế CPPCC không nắm quyền lập pháp nhưng vẫn đóng vai trò quan trọng trong việc tạo sự đồng thuận chính trị và phản ánh nguyện vọng nhân dân.
Năm 1954: Hiến pháp đầu tiên của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa được thông qua, chính thức xác lập Đại hội Đại biểu Nhân dân Toàn quốc làm cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước. Tới năm 1949: Hội nghị Hiệp thương Chính trị Nhân dân Trung Quốc được tổ chức, ban đầu đóng vai trò lập pháp tạm thời trước khi Quốc hội chính thức được thành lập. Sau đó, cơ quan này trở thành cơ quan tham vấn chính trị. Từ năm 1978 trở đi: Sau cải cách mở cửa, vai trò của Lưỡng hội ngày càng được củng cố, trở thành sự kiện chính trị quan trọng hàng năm.
Bộ máy quan liêu, hệ thống quản lý hành chính Trung Quốc và sự vận hành phối hợp
Bộ máy quan liêu, bao gồm các cán bộ Đảng, quan chức chính phủ và hệ thống hành chính công vụ, giữ vai trò trung tâm trong việc định hướng và soạn thảo các nội dung quan trọng cho Lưỡng Hội. Những quan chức cấp cao trong Đảng không chỉ đề xuất các dự luật, kế hoạch kinh tế – xã hội mà còn tham gia trực tiếp vào quá trình báo cáo và đánh giá công tác của chính phủ. Cấu tạo này đóng vai trò định hình những quyết sách then chốt, qua đó phản ánh mục tiêu chiến lược cụ thể của Đảng và định hướng phát triển của đất nước. Tại Lưỡng Hội, bộ máy quan liêu có các nhiệm vụ: đề xuất các dự luật, kế hoạch kinh tế – xã hội; trình bày báo cáo công tác chính phủ để được thông qua.
Song song với bộ máy quan liêu, hệ thống quản lý hành chính là công cụ quan trọng để biến các quyết sách được thông qua tại Lưỡng Hội thành hiện thực cụ thể. Cơ cấu hành chính từ trung ương đến địa phương đảm nhiệm nhiệm vụ chuyển giao, triển khai và giám sát việc thực hiện các chính sách. Các cơ quan như Quốc vụ viện cùng với các bộ, ban, ngành chuyên trách các lĩnh vực khác nhau: từ tài chính, y tế, giáo dục đến môi trường phối hợp nhịp nhàng để đảm bảo rằng mỗi chính sách được thực thi một cách bài bản và hiệu quả. Hệ thống này bao gồm các cấp quản lý từ trung ương đến địa phương, bao gồm:
– Chính phủ trung ương (Quốc vụ viện): Chịu trách nhiệm điều hành nền kinh tế và xã hội.
– Chính quyền địa phương: Thực hiện chính sách theo chỉ đạo từ trung ương.
– Các bộ, ban, ngành: Quản lý các lĩnh vực cụ thể như tài chính, y tế, giáo dục và môi trường.
Mối quan hệ giữa bộ máy quan liêu và hệ thống quản lý hành chính được thể hiện qua các cơ chế phối hợp chặt chẽ. Quy trình đưa các quyết sách từ Lưỡng Hội thành hành động cụ thể thông qua các kế hoạch chi tiết, cùng với hệ thống giám sát và báo cáo nhằm đảm bảo rằng các chỉ đạo từ trung ương được thực hiện đúng đắn và kịp thời. Tuy vậy, mặc dù cơ chế này tạo nên tính ổn định và linh hoạt trong quản lý, song cũng tồn tại những hạn chế nhất định. Quyền kiểm soát của Đảng và bộ máy quan liêu đôi khi khiến cho quá trình ra quyết định trở nên bị “hình thức hóa”, thiếu sự phản biện đa chiều từ các tầng lớp khác nhau trong xã hội.
Trong hệ thống chính trị Trung Quốc, kỳ họp Lưỡng Hội không chỉ là dịp để đưa ra các quyết sách lớn mà còn thể hiện mối quan hệ mật thiết giữa bộ máy quan liêu và hệ thống quản lý hành chính. Qua đó, có thể nhận thấy hai thành phần này hoạt động như những chiếc bánh răng chặt chẽ, đóng vai trò hỗ trợ và điều phối lẫn nhau nhằm đảm bảo việc thực thi chính sách của Đảng Cộng sản Trung Quốc một cách hiệu quả. Mối quan hệ giữa bộ máy quan liêu và hệ thống quản lý hành chính tại Trung Quốc trong khuôn khổ Lưỡng Hội thể hiện một mô hình quản trị trung ương hóa với sự phối hợp hài hòa nhưng cũng đầy thử thách. Sự liên kết chặt chẽ này góp phần vào việc duy trì sự ổn định chính trị và định hướng phát triển lâu dài của đất nước, nhưng điều này cũng đặt ra những câu hỏi về tính minh bạch và khả năng thích ứng trong bối cảnh toàn cầu hóa hiện nay.
Yếu tố lịch sử và văn hóa ảnh hưởng đến mô hình quản trị
Việc định hình và hoàn thiện bộ máy quan liêu trong lịch sử, đặc biệt là dưới thời nhà Hán đã để lại dấu ấn sâu đậm trong cấu trúc và vận hành của hệ thống quản lý hành chính của nhà nước Trung Quốc hiện đại. Trước hết, mô hình trung ương tập quyền với Hoàng đế nắm quyền hành tối cao và hệ thống quan lại phân cấp từ trung ương đến địa phương đã trở thành khuôn mẫu tổ chức cho bộ máy nhà nước ngày nay. Dưới sự lãnh đạo toàn diện về mọi mặt của Đảng Cộng sản Trung Quốc, mô hình từ trung ương – tỉnh – địa khu – huyện hiện tại vẫn thể hiện rõ sự kế thừa từ mô hình châu – quận – huyện của thời Hán. Đồng thời, cơ chế tuyển chọn quan lại dựa trên học vấn và phẩm chất đạo đức đã được khởi xướng qua chế độ Hiếu liêm và hệ thống đào tạo như Thái Học đã đặt nền móng cho các kỳ thi công chức hiện đại, nơi năng lực và phẩm chất, đạo đức chính trị vẫn là yếu tố then chốt. Hệ thống giám sát và kiểm soát quyền lực cũng cho thấy sự tiếp nối của lịch sử, khi di sản của những cơ quan như Ngự sử đài thời Tây Hán hay Đô Sát Viện thời Nhà Minh đã được kế thừa và phát triển thành các cơ quan như Ủy ban Kiểm tra Kỷ luật Trung ương, chuyên điều tra và xử lý hành vi vi phạm trong bộ máy chính quyền. Việc luân chuyển cán bộ, kiểm soát địa phương và thực hiện các chiến dịch chống tham nhũng cũng cho thấy những yếu tố quản trị truyền thống vẫn giữ vai trò quan trọng trong bối cảnh hiện đại.
Bên cạnh đó, tư tưởng chính trị thời Hán, đặc biệt là ảnh hưởng của Nho giáo vẫn tiếp tục hiện diện trong hệ thống quản lý hành chính ngày nay. Tinh thần “vì Nhân dân phục vụ” cùng với các tư tưởng như tôn ti trật tự, trách nhiệm và trung thành vẫn được đề cao trong đạo đức công vụ. Tư tưởng Nho giáo, đặc biệt từ thời Hán Vũ Đế trở đi, đã có ảnh hưởng sâu rộng đến cách tổ chức bộ máy nhà nước Trung Hoa. Nho giáo đề cao tôn ti trật tự, thứ bậc, lễ nghi và tinh thần cống hiến, phục tùng. Tinh thần của Nho Giáo rất phù hợp với mô hình hành chính phân cấp, nơi mỗi cấp bậc đều có vai trò và trách nhiệm cụ thể. Đồng thời, việc tuyển chọn quan lại dựa trên đạo đức và học vấn qua các hình thức như “Hiếu liêm” và “Mậu tài”, và về sau là hệ thống khoa cử, đã tạo nên một tầng lớp trí thức hành chính đông đảo, gắn bó chặt chẽ với nhà nước. Chính tư tưởng Nho giáo đã hợp thức hóa và lý tưởng hóa bộ máy quan liêu, biến nó không chỉ thành một công cụ cai trị mà còn là biểu tượng của một trật tự xã hội lý tưởng.
Không chỉ dừng lại trong nội bộ quốc gia, mô hình hành chính thời Nhà Hán còn ảnh hưởng sâu rộng đến các nước Đông Á như Nhật Bản, Hàn Quốc và Việt Nam, tạo nên một không gian văn hóa – hành chính chung mang đậm dấu ấn Nho giáo. Có thể thấy, bộ máy quan liêu được định hình dưới triều Hán không chỉ đóng vai trò nền tảng trong tiến trình phát triển của nhà nước phong kiến Trung Hoa, mà còn tiếp tục ảnh hưởng một cách sâu sắc và bền vững đến cách thức tổ chức và quản trị nhà nước trong xã hội Trung Quốc hiện đại.
Tuy nhiên, một bộ máy quan liêu đi kèm với một hệ thống quản lý hành chính giúp duy trì tuổi thọ của các thể chế nhà nước từng tồn tại trên lãnh thổ Trung Quốc đặt ra không ít vấn đề, chẳng hạn như vấn đề đảm bảo sự hiệu quả của việc quản trị, tiết kiệm chi phí, tính linh hoạt trong việc hoạch định và thực hiện chính sách, khắc phục những tiêu cực của bộ máy quan liêu là những vấn đề cố hữu tồn tại từ thời cổ đại đến nay.
Một bộ máy quan liêu với nhiều vấn đề cố hữu
Một trong những nguyên nhân căn bản khiến Trung Quốc hình thành một bộ máy quan liêu đồ sộ ngay từ thời cổ đại là do đặc điểm lãnh thổ rộng lớn và dân cư đông đúc. Với diện tích trải dài qua nhiều vùng địa lý đa dạng như đồng bằng, đồi núi, sa mạc và rừng rậm, việc quản lý hành chính đòi hỏi phải có một hệ thống phân cấp chặt chẽ để đảm bảo hiệu quả và kiểm soát một cách chặt chẽ từ trung ương đến địa phương. Sự phân chia hành chính theo mô hình châu – quận – huyện không chỉ là một phương tiện quản lý mà còn là một nhu cầu thiết yếu để duy trì sự ổn định trên toàn quốc. Nếu không sở hữu một bộ máy hành chính với quy mô đủ lớn và đủ chiều sâu, chính quyền trung ương khó có thể duy trì quyền lực ở những vùng xa trung tâm chính trị (trung tâm quyền lực). Có thể nói rằng đây là một vấn đề cố hữu.
Cuối cùng, thay vì thực hiện cải cách triệt để theo hướng tinh giản, các triều đại Trung Hoa trong lịch sử thường kế thừa và mở rộng (hơn nữa) bộ máy hành chính của những triều đại trước. Từng tầng từng lớp cơ quan chồng chéo lên nhau, càng ngày càng cho thấy những biểu hiện của một hệ thống phức tạp và cồng kềnh nhưng lại khó loại bỏ vì gắn liền với sự ổn định xã hội và việc duy trì quyền lực. Tư duy chính trị truyền thống vốn đề cao vai trò của nhà nước trong mọi lĩnh vực: từ kinh tế, văn hóa đến đời sống thường nhật cũng góp phần vào việc duy trì đặc điểm đồ sộ của bộ máy quan liêu. Ngay cả khi bước vào thời hiện đại, Trung Quốc vẫn giữ lại nhiều đặc điểm của những mô hình cũ do niềm tin rằng một hệ thống quản lý quy mô lớn là điều kiện cần thiết để kiểm soát hiệu quả một quốc gia đông dân với những vấn đề phức tạp.
Dù các phiên bản khác nhau của mô hình bộ máy quản lý hành chính trong lịch sử Trung Quốc đã đạt được nhiều thành tựu lớn, một bộ máy đồ sộ và cồng kềnh vẫn biểu hiện ra vô số vấn đề và gặp phải các thách thức không nhỏ. Một trong những vấn đề nổi bật là tính hình thức trong hoạt động nghị trường do quyền lực thực tế thuộc về bộ máy quan liêu do Hoàng Đế chỉ đạo hay hiện nay là Đảng Cộng sản Trung Quốc với sự lãnh đạo của Tổng Bí Thư. Khả năng giám sát quyền lực nhiều khi còn cho thấy hạn chế và nguy cơ quan liêu, tham nhũng vẫn tồn tại. Thêm vào đó, mô hình tập trung quyền lực cao có thể gây ra sự thiếu linh hoạt trong công tác điều hành, ra quyết định và khó điều chỉnh chính sách phù hợp với thực tiễn địa phương.
Dẫu vậy, nói đi thì cũng phải nói lại, bên cạnh yếu tố địa lý, sự hình thành và phát triển của bộ máy quan liêu còn bắt nguồn từ nhu cầu kiểm soát xã hội và ổn định chính trị. Trong bối cảnh của một quốc gia đa dân tộc, vô số vùng miền với đủ các loại hình phong tục, văn hóa địa phương khiến dễ phát sinh loạn lạc, chính quyền các triều đại sớm nhận thức được vai trò then chốt của một hệ thống quản lý hành chính có khả năng giúp đảm bảo quyền lực được “thẩm thấu” xuống tận cơ sở. Hệ thống quan lại được tổ chức thành nhiều cấp nhằm giám sát và thực thi mệnh lệnh từ trung ương, đồng thời truyền tải ý thức hệ chính trị đến từng người dân. Cồng kềnh không có nghĩa là không hiệu quả, việc hình thành một mạng lưới quan liêu rộng khắp cũng giúp triều đình thực hiện “phổ cập văn hóa” đến các vùng đất mới và củng cố quyền lực tập trung, đặc biệt trong bối cảnh liên tục mở rộng lãnh thổ.
Tinh giản bộ máy, liệu có dễ “tinh gọn”?
Một trong những vấn đề quan trọng nhất của việc thực hiện “tinh giản bộ máy” là vấn đề về nhân sự. Trung Quốc dưới thời nhà Thanh (1636-1912), từ năm 1760 đến năm 1912, ghi nhận khoảng 12.500 quan chức phục vụ trong bộ máy quan liêu từ trung ương đến địa phương.
Nhà nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa đã thực hiện nhiều đợt cải cách hành chính nhằm tinh giản bộ máy nhà nước. Từ năm 1978, sau khi bắt đầu chính sách cải cách mở cửa, Trung Quốc đã tiến hành cải cách hành chính với chu kỳ khoảng 5 năm một lần, tập trung vào việc giảm số lượng cơ quan, tinh giản biên chế và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức.
Một trong những cuộc cải cách đáng chú ý diễn ra vào năm 1982 dưới sự lãnh đạo của Thủ tướng Chu Dung Cơ. Trong đợt này, bộ máy đã cắt giảm một nửa số lượng người trong Quốc vụ viện, trong đó số phó thủ tướng giảm từ 6 xuống 4, số ủy viên quốc vụ viện giảm từ 8 xuống 5, số phó tổng thư ký giảm một nửa từ 10 xuống 5. Tổng số biên chế của Hội đồng Nhà nước cũng bị cắt giảm một nửa.
So về quy mô, bộ máy nhà nước của Trung Quốc thời hiện đại đồ sộ hơn nhiều. Nếu như thời Nhà Thanh có khoảng 12.500 quan lại trên khắp cả nước, thì ngày nay Trung Quốc có khoảng 48 triệu công chức (có thể hơn) và hơn 99 triệu Đảng viên Đảng Cộng sản Trung Quốc (2024). Con số này thể hiện xu hướng ngày càng “phình to”, trở nên đồ sộ và phức tạp hơn của bộ máy nhà nước Trung Quốc mặc dù đã qua nhiều lần “tinh giản bộ máy”.
Tổ chức quyền lực qua từng thời kỳ đã trải qua những sự biến đổi nhất định. Dưới các triều đại phong kiến Trung Quốc, Hoàng đế nắm quyền hành tuyệt đối dù phải dựa vào hệ thống quan lại thì thời hiện đại, quyền lực được phân chia giữa Đảng và Chính phủ (dù Đảng vẫn có vị trí thống lĩnh và Tổng bí thư là người đứng đầu Đảng). Dù vậy, mô hình có xu hướng tập quyền mạnh vẫn tồn tại, tương tự thời phong kiến. Hệ thống hành chính phân cấp (từ trung ương đến địa phương) vẫn giống với các triều đại trước và vai trò của tầng lớp quan chức vẫn rất quan trọng trong quản lý đất nước. Bộ máy nhà nước của Trung Quốc thời hiện đại cho thấy sự phức tạp hơn nhiều so với thời phong kiến và về bản chất, bộ máy vẫn giữ nhiều đặc điểm của mô hình tập quyền truyền thống.
Như vậy có thế thấy rằng, bộ máy quan liêu của Trung Quốc hiện đại có xu hướng trở nên cồng kềnh và phức tạp hơn nhiều so với các triều đại trước do những nhu cầu đặt ra của thời đại mới. Việc tinh giản bộ máy là không hề đơn giản dù công tác này rất được chú trọng. Dẫu vậy, có lẽ mục tiêu quan trọng nhất của việc tinh giản bộ máy không phải là “sự tinh gọn” mà là sự hiệu quả của công tác quản trị, lãnh đạo đất nước.
Nhìn chung, các thể chế nhà nước trong lịch sử của cả hai nước Việt Nam và Trung Quốc đều phải đối mặt với những vấn đề giống nhau trong việc tổ chức bộ máy nhà nước, đáng chú ý có những nhu cầu về cải cách bộ máy quan liêu và hệ thống quản lý hành chính được đặt ra từ hoàn cảnh lịch sử cụ thể có nhiều điểm tương đồng giữa hai nước. Các vấn đề này có thể bao gồm: bộ máy cồng kềnh, chồng chéo chức năng; tiêu cực, tham nhũng, kém hiệu quả; chi phí vận hành bộ máy cao; những yêu cầu đến từ hội nhập, cạnh tranh quốc tế và phát triển bền vững. Những yếu tố này thúc đẩy cả Việt Nam và Trung Quốc tiến hành những đợt cải cách hành chính mạnh mẽ, trong đó có các biện pháp được thực hiện bao gồm: tinh giản biên chế, đổi mới cơ cấu tổ chức, số hóa hành chính, và tăng cường tính minh bạch của bộ máy quản trị. Những động thái này được đưa ra cốt là để khắc phục những vấn đề đã nêu trên và củng cố sự ổn định và tạo đà phát triển hơn nữa cho thể chế.
Suy cho cùng, việc tinh giản bộ máy nhà nước trở nên “tinh gọn” tuy quan trọng, nhưng quan trọng nhất vẫn là tính hiệu quả trong quản trị. Do đó, vấn đề này cần phải được thực hiện một cách khoa học, nhằm vào tính hiệu quả của bộ máy quản trị chứ không đơn thuần chỉ là “cải tổ để cho có”. Ứng với bối cảnh Việt Nam hiện nay, kinh nghiệm cải tổ bộ máy nhà nước của các nước lớn có thể được xem xét tham khảo một cách nghiêm túc để học tập, tổ chức bộ máy nhà nước tinh – gọn – mạh – hiệu quả./.
Tác giả: Duy Hưng
Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Nghiên cứu Chiến lược. Mọi trao đổi học thuật và các vấn đề khác, quý độc giả có thể liên hệ với ban biên tập qua địa chỉ mail: [email protected]
