Giả sử một công ty ở Peru muốn hợp tác kinh doanh với một công ty ở Malaysia, sẽ không khó để các công ty này đạt được các thỏa thuận. Việc chuyển tiền xuyên biên giới thường rất đơn giản và việc chuyển số lượng lớn dữ liệu quốc tế cũng vậy.
Nhưng có một vấn đề cho dù các công ty có nhận thức được điều này hay không thì các giao dịch về cả thông tin và dữ liệu tài chính của họ gần như chắc chắn sẽ được gián tiếp chuyển qua Mỹ hoặc các tổ chức mà chính phủ Mỹ có quyền kiểm soát đáng kể. Khi làm vậy, Washington sẽ có quyền giám sát các giao dịch. Nếu muốn, họ sẽ ngăn chặn hoạt động đó. Nói cách khác, ngăn chặn công ty Peru và công ty Malaysia giao dịch với nhau. Trên thực tế, Mỹ có thể ngăn cản nhiều công ty Peru và Malaysia buôn bán hàng hóa thương mại nói chung, từ đó cắt đứt phần lớn các mối quan hệ giữa các nước này khỏi nền kinh tế quốc tế.
Một phần nguyên nhân tạo nên sức mạnh này đã được nhiều người biết đến: phần lớn các giao dịch thương mại trên thế giới được thực hiện bằng đồng đô la. Đồng đô la là một trong số ít loại tiền tệ được hầu hết các ngân hàng lớn chấp nhận và tất nhiên là loại tiền được sử dụng rộng rãi nhất. Do đó, đồng đô la là loại tiền tệ mà nhiều công ty phải sử dụng nếu muốn giao dịch quốc tế. Không có thị trường thực sự nào cho phép các công ty Peru có thể đổi đồng Sol của Peru lấy Ringgit của Malaysia. Vì vậy các ngân hàng địa phương thúc đẩy giao dịch này thường sẽ sử dụng Sol để mua USD và sau đó sử dụng USD để mua Ringgit. Tuy nhiên, để làm được như vậy, các ngân hàng phải có quyền truy cập vào hệ thống tài chính của Mỹ và phải tuân theo các quy tắc do Washington đặt ra. Nhưng có một lý do khác ít được biết đến hơn khiến Mỹ có được sức mạnh kinh tế áp đảo. Hầu hết các loại cáp quang truyền dữ liệu và thông tin đi khắp hành tinh đều đi qua Mỹ. Và ở nơi những tuyến cáp này đổ bộ vào Mỹ, Washington có thể và thực sự giám sát lưu lượng truy cập của chúng. Về cơ bản là ghi lại mọi thông tin cho phép Cơ quan An ninh Quốc gia có thể xem xét. Do vậy, Hoa Kỳ có thể dễ dàng theo dõi gần như hầu hết mọi doanh nghiệp và mọi quốc gia khác. Họ có thể xác định khi nào các đối thủ cạnh tranh đang đe dọa lợi ích của họ và đưa ra các biện pháp trừng phạt thiết thực để đáp trả.
Hoạt động gián điệp và trừng phạt của Washington là chủ đề của cuốn sách “Đế chế ngầm: Làm thế nào Mỹ có thể vũ khí hóa nền kinh tế thế giới” của Henry Farrell và Abraham Newman. Cuốn sách này tiết lộ và giải thích làm thế nào Washington có được sức mạnh đáng kinh ngạc như vậy và làm thế nào có thể triển khai nó theo nhiều cách. Farrell và Newman mô tả chi tiết vụ 11/9 đã thúc đẩy Mỹ bắt đầu sử dụng đế chế của mình như thế nào và nhiều bộ phận cấu thành của nó đã kết hợp với nhau ra sao để kiềm chế cả Trung Quốc và Nga. Họ cho thấy rằng mặc dù các nước khác có thể không thích mạng lưới của Washington nhưng việc thoát khỏi chúng là điều vô cùng khó khăn.
Các tác giả cũng chứng minh rằng, dưới danh nghĩa an ninh, Mỹ đã tạo ra một hệ thống thường xuyên bị lạm dụng như thế nào. Farrell và Newman viết: “Để bảo vệ nước Mỹ, Washington đã từ từ nhưng chắc chắn biến mạng lưới kinh tế thịnh vượng thành công cụ thống trị”. Và như cuốn sách của họ đã chỉ ra rõ ràng, những nỗ lực thống trị của Mỹ có thể gây ra thiệt hại to lớn. Nếu Washington triển khai các công cụ của mình quá thường xuyên, nó có thể khiến các quốc gia khác phá vỡ trật tự quốc tế hiện nay. Mỹ có thể làm chậm tốc độ tăng trưởng kinh tế toàn cầu bằng cách cô lập Trung Quốc khỏi phần lớn nền kinh tế thế giới. Và Washington có thể sử dụng quyền lực của mình để trừng phạt các bang và những người dân bất cứ lúc nào. Do đó, các chuyên gia phải suy nghĩ về cách tốt nhất để kiềm chế – nếu không muốn nói là kiềm chế hoàn toàn đế chế Mỹ.
Sức mạnh của dữ liệu và đồng Đô la
Vai trò trung tâm của Mỹ trong việc truyền tải dữ liệu và tài chính toàn cầu và không phải là điều chưa từng có. Cường quốc hàng đầu thế giới này luôn có quyền kiểm soát lớn đối với nền kinh tế và mạng lưới thông tin liên lạc của thế giới. Ví dụ, vào đầu thế kỷ 20, đồng bảng Anh đã đóng vai trò quan trọng trong nhiều giao dịch quốc tế và phần lớn cáp điện báo dưới biển của toàn cầu đều đi qua London.
Nhưng năm 2023 không phải là năm 1901. Một số nhà kinh tế học gọi thời đại ngày nay là “siêu toàn cầu hóa”. Thế giới ngày càng gắn bó đan xen nhau hơn so với một thế kỷ trước. Không chỉ thương mại toàn cầu hiện nay chiếm tỷ trọng lớn hơn trong hoạt động kinh tế so với trước đây mà còn là sự phức tạp của các giao dịch quốc tế lớn hơn bao giờ hết. Một thực tế là rất nhiều giao dịch trong số này được chuyển qua các ngân hàng và đường dây cáp điện tín mà Mỹ kiểm soát. Điều này đã mang lại cho Washington những quyền lực mà chưa có chính phủ nào trong lịch sử sở hữu.
Nhiều nhà quan sát và khá nhiều nhà bình luận chuyên nghiệp cho rằng sự thống trị này mang lại lợi thế kinh tế to lớn cho Mỹ. Nhưng các nhà kinh tế học đã thực hiện các phép tính toán và họ thường không tin rằng vị thế đặc biệt của đồng USD chỉ đóng góp một phần nhỏ vào thu nhập thực tế của Mỹ – số tiền mà người Mỹ kiếm được sau khi điều chỉnh lạm phát. Dường như không có bất kỳ nghiên cứu nào về lợi ích kinh tế đến từ việc lưu trữ dữ liệu, nhưng những lợi ích đó cũng có thể nhỏ (đặc biệt vì nhiều lợi nhuận đến từ việc vận chuyển dữ liệu có thể được ghi nhận ở Ireland hoặc thiên đường thuế khác). Nhưng Farrell và Newman đã chỉ ra rằng việc kiểm soát của Mỹ đối với các trung tâm của nền kinh tế thế giới đã mang lại cho Washington những cách thức mới để thể hiện sức ảnh hưởng chính trị – và họ đã nắm bắt được điều đó.
Các tác giả tin rằng Mỹ bắt đầu sử dụng những quyền lực này sau vụ tấn công 11/9/2001. Trước đó, các quan chức Mỹ đã bị cản trở trong việc thực thi sức mạnh kinh tế của Mỹ do lo ngại về sự vượt quá giới hạn. Nhưng các quan chức nhanh chóng nhận ra rằng họ có thể đã theo dõi các giao dịch tài chính của Osama Bin Laden theo cách có thể tiết lộ kế hoạch của kẻ khủng bố và rằng họ có thể sử dụng ảnh hưởng tài chính của mình để phá vỡ các hoạt động của tổ chức Al- Qaeda. Vì vậy, sau khi các tổ chức khủng bố tấn công, Washington đã gạt mối lo ngại của mình sang một bên. Nó mở rộng cả việc giám sát tài chính và việc sử dụng các biện pháp trừng phạt.
Với các nhà hoạch định chính sách, việc thực thi những quyền lực này tỏ ra khá dễ dàng. Đồng USD được sử dụng trong các giao dịch quốc tế không phải là tiền mặt mà là tiền gửi ngân hàng. Và hầu hết mọi ngân hàng nắm giữ các khoản tiền như vậy đều phải tham gia vào hệ thống tài chính Hoa Kỳ trong trường hợp ngân hàng đó cần tiếp cận Cục Dự trữ Liên bang. Kết quả là, các ngân hàng trên khắp thế giới đều cố gắng lấy lòng các quan chức Mỹ trước khi Washington quyết định cắt đứt quan hệ với họ. Câu chuyện của Carrie Lam – cựu Trưởng đặc khu Hồng Kông do Trung Quốc bổ nhiệm là một trường hợp điển hình. Như Farrell và Newman viết, sau khi Mỹ trừng phạt Lam vì vi phạm nhân quyền, bà không thể mở tài khoản ngân hàng ở bất cứ đâu, ngay cả tại một ngân hàng Trung Quốc. Thay vào đó, bà phải trả bằng tiền mặt, giữ hàng đống tiền tại nơi ở của chính mình.
Một ví dụ ít nổi bật hơn nhưng có ý nghĩa sâu sắc về sức mạnh của Mỹ là cách Washington áp đặt sự kiểm soát lên Hiệp hội Viễn thông Tài chính Liên ngân hàng Toàn cầu, hay còn gọi là SWIFT. Tổ chức này đóng vai trò là hệ thống thông tin thực hiện các giao dịch tài chính quốc tế lớn. Đáng chú ý là nó có trụ sở tại Bỉ chứ không phải Mỹ. Nhưng vì rất nhiều tổ chức đằng sau nó phụ thuộc vào thiện chí của chính phủ Mỹ nên nó bắt đầu chia sẻ phần lớn dữ liệu của mình với Mỹ sau vụ tấn công 11/9, cung cấp cho Washington cái gọi là “bia đá Rosetta” mà họ có thể sử dụng để theo dõi các giao dịch tài chính trên toàn cầu. Vào năm 2012, chính phủ Mỹ đã có thể sử dụng SWIFT và sức mạnh tài chính của chính mình để loại Iran ra khỏi hệ thống tài chính thế giới một cách hiệu quả và gây ra hậu quả khốc liệt. Sau lệnh trừng phạt, nền kinh tế Iran trì trệ, lạm phát ở nước này lên tới khoảng 40%. Cuối cùng, Tehran đã phải đồng ý cắt giảm các chương trình hạt nhân để đổi lấy gói cứu trợ. (Năm 2018, Tổng thống Mỹ Donald Trump đã hủy bỏ thỏa thuận này, nhưng đó lại là một câu chuyện khác.)
Đó là sức mạnh mà Washington có được từ việc kiểm soát các trung tâm tài chính. Nhưng như Farrell và Newman đã chỉ ra, những gì Mỹ có thể làm với việc kiểm soát các trung tâm dữ liệu là đáng chú ý hơn. Tại nhiều, hoặc có lẽ là tất cả những nơi cáp điện tín đi vào lãnh thổ Mỹ, chính phủ Mỹ đã lắp đặt các “bộ chia”, tách thông tin thành hai luồng. Một luồng sẽ chuyển đến người nhận dự kiến, nhưng luồng còn lại sẽ chuyển đến Cơ quan An ninh Quốc gia (NSA). Sau đó cơ quan này sử dụng công cụ tính toán hiệu suất cao để phân tích dữ liệu. Kết quả là Mỹ có thể giám sát hầu hết mọi thông tin liên lạc quốc tế. Ông già Noel có thể không biết bạn tốt hay xấu, nhưng NSA thì có.
Tất nhiên, các quốc gia khác có thể thực hiện hoạt động do thám chống lại Mỹ. Đặc biệt là Trung Quốc đang nỗ lực ngăn chặn công nghệ tiên tiến của Mỹ. Nhưng không ai làm gián điệp giỏi hơn Washington. Mặc dù Bắc Kinh đã hết sức nỗ lực nhưng Trung Quốc vẫn chưa thể đánh cắp đủ bí mật để đứng ngang hàng với sức mạnh của Mỹ. Như Farrell và Newman đã chỉ ra, Mỹ vẫn thống trị các quyền sở hữu trí tuệ quan trọng – không phải phần mềm chạy các chip bán dẫn hiện tại mà là phần mềm được sử dụng để thiết kế các chất bán dẫn mới phức tạp, vốn vẫn là một thị trường thiết yếu. Các tác giả tuyên bố: “Sở hữu trí tuệ của Hoa Kỳ uốn lượn qua toàn bộ chuỗi sản xuất chất bán dẫn, giống như sợi dây câu dài của ngư dân với lưỡi câu và mồi nhử”.
Rủi ro đằng sau việc lạm dụng vũ khí kinh tế
Có nhiều ví dụ về việc Washington vũ khí hóa đế chế ngầm của mình, bao gồm các lệnh trừng phạt đối với Lam (Carrie Lam Cheng Yuet-ngor) và Iran. Nhưng điều tốt nhất cho thấy cả ba yếu tố của đế chế này – kiểm soát đồng đô la, kiểm soát thông tin và kiểm soát sở hữu trí tuệ – được kết hợp với nhau như thế nào trong việc gây áp lực đối với Huawei của Trung Quốc.
Chỉ vài năm trước, các quan chức Mỹ và giới tinh hoa chính sách đối ngoại còn lo sợ về Huawei. Công ty có mối quan hệ chặt chẽ với chính phủ Trung Quốc, dường như đã sẵn sàng cung cấp thiết bị 5G cho phần lớn thế giới. Các quan chức Mỹ lo ngại rằng sự lây lan này sẽ cho phép Trung Quốc có quyền nghe lén phần còn lại của thế giới một cách hiệu quả
Vì vậy, Washington đã sử dụng đế chế liên kết của mình để cắt đứt mắt xích của Huawei. Đầu tiên, theo Farrell và Newman, Mỹ biết được rằng Huawei đã lén lút giao dịch với Iran và do đó vi phạm các lệnh trừng phạt của Mỹ. Sau đó, Iran đã sử dụng kênh thông tin dữ liệu ngân hàng quốc tế đặc biệt của mình để chứng minh rằng công ty này và Giám đốc Tài chính Mạnh Vãn Chu (cũng là con gái của nhà lãnh đạo Huawei) đã phạm tội gian lận ngân hàng bằng cách nói dối với công ty dịch vụ tài chính HSBC của Anh rằng công ty của bà không có giao dịch với Iran. Tháng 12/2018, chính quyền Canada đã bắt giữ Mạnh Vãn Chu khi bà đang đi du lịch qua Vancouver theo yêu cầu của Mỹ. Bộ Tư pháp Mỹ đã cáo buộc cả Huawei và Mạnh Vãn Chu về tội gian lận qua mạng và một số tội danh khác. Đồng thời Mỹ đã áp dụng các biện pháp hạn chế xuất khẩu công nghệ của mình nhằm gây áp lực buộc Công ty Sản xuất Chất bán dẫn Đài Loan (Taiwan Semiconductor Manufacturing Company), nơi cung cấp nhiều chất bán dẫn quan trọng để ngăn chặn Huawei tiếp cận công nghệ chip tiên tiến nhất. Trong khi đó, Bắc Kinh đã bắt giữ hai công dân Canada ở Trung Quốc và trên thực tế là giữ họ làm con tin.
“Ông già Noel có thể không biết bạn tốt hay xấu, nhưng NSA thì có”
Sau gần ba năm bị quản thúc tại gia ở Canada, bà Mạnh Vãn Chu đã ký một thỏa thuận trong đó thừa nhận nhiều cáo buộc và được phép trở về Trung Quốc. Chính phủ Trung Quốc sau đó đã thả những người Canada. Nhưng vào thời điểm đó, Huawei là một thế lực đã suy yếu và triển vọng thống trị 5G của Trung Quốc đã chững lại – ít nhất là trong ngắn hạn. Mỹ đã lặng lẽ tiến hành một cuộc chiến tranh hậu hiện đại với Trung Quốc và đã có những kết quả nhất định.
Lần đầu tiên, những kết quả này rõ ràng có vẻ là một tin tốt lành. Sau tất cả, Washington đã hạn chế khả năng tiếp cận công nghệ của một cường quốc mà không cần phải sử dụng vũ lực. Khả năng Mỹ cắt đứt Triều Tiên khỏi phần lớn hệ thống tài chính thế giới, hoặc việc Washington trừng phạt thành công Ngân hàng Trung ương Nga, cũng có thể gây ra những tiếng vang cổ vũ. Thật khó để tức giận trước việc Mỹ sử dụng các quyền lực tiềm ẩn để ngăn chặn chủ nghĩa khủng bố toàn cầu, phá vỡ các băng đảng ma túy hoặc cản trở nỗ lực khuất phục Ukraine của Tổng thống Nga Vladimir Putin .
Tuy nhiên, việc sử dụng các quyền lực này rõ ràng có những rủi ro. Về phần mình, Farrell và Newman lo lắng về khả năng đi quá xa. Họ viết rằng nếu Mỹ sử dụng sức mạnh kinh tế của mình một cách quá tự do thì điều đó có thể làm suy yếu sức mạnh của nền tảng đó. Ví dụ: nếu Mỹ vũ khí hóa đồng USD để chống lại quá nhiều quốc gia, họ có thể liên kết thành công với nhau và áp dụng các phương thức thanh toán quốc tế thay thế. Nếu các nước trở nên quan ngại sâu sắc về hoạt động gián điệp của Mỹ, họ có thể lắp đặt cáp điện tín đi vòng qua Mỹ. Và nếu Washington đặt ra quá nhiều hạn chế đối với hàng xuất khẩu của Mỹ, các công ty nước ngoài có thể quay lưng lại với công nghệ Mỹ. Ví dụ, phần mềm do Trung Quốc thiết kế có thể không sánh được với phần mềm của Mỹ, nhưng không khó để tưởng tượng một số chủ thể quốc tế chấp nhận chất lượng kém hơn như cái giá để thoát khỏi sự kiểm soát của Washington.
Cho đến nay, điều đó chưa xảy ra. Bất chấp những bình luận tiêu cực về sự sụp đổ tiềm tàng của đồng Đô la, đồng tiền này vẫn giữ vị trí thống trị. Trên thực tế, như Farrell và Newman đã viết, đồng USD vẫn tồn tại bất chấp “sự ngu ngốc tồi tệ” của Chính quyền Trump. Việc đặt cáp điện tín đi vòng qua Mỹ có thể dễ thực hiện hơn và những người không phải là chuyên gia công nghệ không thực sự biết phần mềm của Mỹ có thể dễ dàng được thay thế như thế nào. Tuy nhiên, quyền lực ngầm của Washington dường như rất bền vững.
Nhưng điều đó không có nghĩa ảnh hưởng của Mỹ là không giới hạn. Farrell và Newman lo ngại rằng Trung Quốc vốn là một siêu cường kinh tế, có thể quyết định “tự vệ bằng cách đi vào bóng tối”: cắt đứt các mối quan hệ tài chính và liên kết thông tin quốc tế với thế giới rộng lớn hơn (điều mà nước này đã làm ở một mức độ nào đó). Một hành động như vậy sẽ gây ra tổn thất kinh tế đáng kể cho mọi người. Điều này sẽ làm suy giảm vai trò của Trung Quốc với tư cách là công xưởng của thế giới, mà theo cách riêng của họ – có thể khó thay thế như vai trò toàn cầu của đồng Đô la Mỹ.
Ngoài ra còn có một rủi ro rõ ràng là các quốc gia thất bại trong cuộc chiến không có khói súng có thể phát động tấn công bằng cuộc chiến có khói súng. Như Farrell và Newman đã viết, việc vũ khí hóa thương mại là một trong những yếu tố dẫn đến Chiến tranh thế giới thứ hai. Cả Đức và Nhật Bản đều tham gia vào các cuộc chiến tranh, một phần là để đảm bảo khả năng tiếp cận nguồn nguyên liệu thô mà họ lo ngại có thể bị cắt đứt bởi các lệnh trừng phạt quốc tế. Kịch bản ác mộng cho ngày hôm nay sẽ là nếu Trung Quốc lo sợ mình bị gạt ra ngoài lề, họ sẽ đáp trả bằng cách “thu hồi” Đài Loan, nơi đóng vai trò quan trọng trong ngành công nghiệp bán dẫn toàn cầu.
Nhưng ngay cả khi Mỹ không lạm dụng đế chế ngầm của mình hoặc kích động xung đột dữ dội khắp nơi thì vẫn có lý do chính để người ta lo ngại về sức mạnh kinh tế và dữ liệu khổng lồ của Washington. Mỹ không phải lúc nào cũng đúng. Washington đã đưa ra nhiều quyết định về chính sách đối ngoại phi đạo đức và có thể sử dụng quyền kiểm soát của mình đối với các trung tâm toàn cầu để gây hại cho người dân, công ty và các quốc gia không nên bị chỉ trích. Ví dụ, Trump đã áp thuế đối với Canada và châu Âu. Không khó để tưởng tượng rằng nếu giành được chiến thắng ở nhiệm kỳ thứ hai, ông sẽ cố gắng gây khó khăn cho nền kinh tế của các quốc gia châu Âu vốn chỉ trích các chính sách đối ngoại thậm chí cả đối nội của ông. Người ta không cần phải nhìn mọi thứ qua lăng kính của cuộc chiến tranh Iraq hay nhấn mạnh rằng bằng cách nào đó Mỹ đã ép Putin mở cuộc tấn công quân sự với Ukraine để lo lắng về sự thiếu trách nhiệm của đế chế ngầm.
Liệu có giải pháp kìm hãm “đế chế ngầm”?
Farrell và Newman không đề xuất các chính sách có thể giảm thiểu những rủi ro này, chỉ gợi ý rằng đế chế ngầm có cùng kiểu tư duy phức tạp từng dành riêng cho các cuộc cạnh tranh hạt nhân. Tuy nhiên, bằng cách nhấn mạnh bản chất của của các lực lượng toàn cầu đã thay đổi như thế nào, cuốn sách đã đóng góp to lớn vào cách các nhà phân tích nhìn nhận ảnh hưởng. Các nhà hoạch định chính sách và các nhà nghiên cứu nên bắt đầu xây dựng kế hoạch để giải quyết những vấn đề này.
Một giải pháp khả thi là xây dựng các quy tắc quốc tế để khai thác các trung tâm kinh tế, phù hợp với các quy tắc đã hạn chế thuế quan và các biện pháp bảo hộ khác kể từ khi Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (GATT) được thành lập vào năm 1947. Như mọi nhà kinh tế thương mại đều biết, GATT (và kết quả là sự ra đời Tổ chức Thương mại Thế giới WTO) không chỉ là bảo vệ các quốc gia, nó bảo vệ họ khỏi những bản năng xấu của chính họ.
Rất khó để làm được điều gì đó tương tự với những hình thức quyền lực kinh tế mới hơn. Nhưng để giữ cho thế giới được an toàn, các chuyên gia nên cố gắng đưa ra những quy định có tác dụng điều tiết tương tự. Rủi ro là quá cao nếu không thể giải quyết được những thách thức này./.
Biên dịch: Nguyên Nguyễn
Tác giả: Paul Krugman, người đoạt giải Nobel Kinh tế năm 2008, là Giáo sư Kinh tế tại Đại học Thành phố New York.
Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Nghiên cứu Chiến lược, vui lòng không sao chép khi chưa được phép. Mọi trao đổi học thuật và các vấn đề khác, quý độc giả có thể liên hệ Ban Biên tập qua địa chỉ: [email protected]
