Hệ thống thương mại đa phương đã duy trì sự ổn định và trật tự trong kinh tế toàn cầu suốt hơn 75 năm qua. Hiệp định Chung về Thuế quan và Thương mại (GATT) với tổ chức kế nhiệm là Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) đã đưa các quốc gia lại gần nhau để hợp tác giảm thuế quan và các rào cản thương mại. Thúc đẩy sự hội nhập kinh tế toàn cầu và thiết lập các quy tắc điều chỉnh thương mại. Hệ thống này đã cực kỳ hiệu quả và thúc đẩy một kỷ nguyên thịnh vượng toàn cầu chưa từng có.
Nhưng hiện nay, trật tự thương mại tự do này đang rơi vào khủng hoảng. Sự hợp tác quốc tế về thương mại phần lớn đã bị phá vỡ. Mỹ, quốc gia từng là người ủng hộ mạnh mẽ cho các thị trường mở, đã từ bỏ cam kết của mình đối với tự do thương mại, hợp tác đa phương và tôn trọng luật pháp. Bằng cách áp đặt thuế quan và cung cấp các khoản trợ cấp khổng lồ cho nhiều ngành công nghiệp, Washington đã công khai vi phạm các quy tắc và nguyên tắc của WTO. Trung Quốc cũng làm tương tự, đã bóp méo và ngày càng vũ khí hóa thương mại thông qua việc sử dụng trợ cấp và các biện pháp cưỡng ép kinh tế của mình. Để tránh bị trừng phạt cho các hành vi vi phạm của mình, Mỹ đã làm tê liệt cơ chế thực thi của hệ thống hiện tại, từ đó đẩy nguy cơ sụp đổ hoàn toàn của trật tự thương mại.
Mặc dù nhiều quốc gia đã cố gắng duy trì chủ nghĩa đa phương và bảo vệ trật tự thương mại dựa trên quy tắc. Những quốc gia khác, bao gồm một số nền kinh tế lớn mới nổi như Ấn Độ và Indonesia đã làm suy yếu những nỗ lực này bằng cách ngăn chặn các cuộc đàm phán thương mại và cản trở việc thực thi các quy tắc thương mại toàn cầu. Nếu không có các quy tắc hiệu quả được thiết lập và thực thi, hệ thống thương mại có thể rơi vào tình trạng hỗn loạn, thay thế trật tự và ổn định vốn là nền tảng của sự thịnh vượng và hòa bình toàn cầu trong 75 năm qua bằng sự hỗn loạn và xung đột.
Những nguyên tắc đã dần bộc lộ khiếm khuyết
Mục đích cốt lõi của WTO là xây dựng và thực thi các quy tắc thương mại quốc tế, chủ yếu bằng cách tạo điều kiện cho các cuộc đàm phán giữa các thành viên. Tuy nhiên, trong 15 năm qua, các cuộc đàm phán của WTO thường rơi vào bế tắc, đáng chú ý nhất là trong Vòng đàm phán Doha bắt đầu vào năm 2001 nhằm giảm rào cản thương mại trên toàn thế giới. Các cuộc đàm phán này đã thất bại chủ yếu do xung đột giữa Trung Quốc và Mỹ, với việc Bắc Kinh từ chối giảm thuế quan trong các lĩnh vực như nông nghiệp, hóa chất và máy móc công nghiệp mà không có sự cắt giảm lớn hơn đối với trợ cấp nông nghiệp của Mỹ. Việc khôi phục các cuộc đàm phán của WTO là rất quan trọng để duy trì sự hợp tác quốc tế về thương mại và đảm bảo rằng các quy tắc thương mại toàn cầu bắt kịp với những thách thức đang thay đổi của nền kinh tế thế giới. Các cuộc đàm phán hiện tại của WTO về trợ cấp nghề cá sẽ là một phép thử quan trọng đối với quyết tâm của cộng đồng quốc tế trong việc khôi phục các quy tắc thương mại toàn cầu.
Các khoản trợ cấp của Chính phủ đối với nghề cá đã dẫn đến khủng hoảng đánh bắt quá mức. Hiện tại, 90% trữ lượng cá toàn cầu đã được khai thác, khai thác quá mức hoặc cạn kiệt. Vì nhiều nước đang phát triển phụ thuộc rất nhiều vào việc đánh bắt cá để đảm bảo an ninh lương thực, sinh kế và xuất khẩu. Họ đặc biệt dễ bị tổn thương trước sự suy giảm mạnh của trữ lượng cá và do đó đã ủng hộ việc áp dụng các quy định chặt chẽ về trợ cấp. Một thỏa thuận của WTO nhằm hạn chế các khoản trợ cấp có hại này sẽ là một chiến thắng cho thương mại, phát triển và bảo vệ môi trường.
“Các quốc gia không còn coi WTO là một phương tiện hiệu quả để thực thi quyền lợi của họ trong hệ thống thương mại quốc tế.”
Năm 2022, WTO đã đạt được một thỏa thuận sơ bộ nhằm cấm tiếp tay cho các hoạt động đánh bắt bất hợp pháp, không báo cáo và không được quản lý, cũng như đánh bắt cá tại các nguồn cá đã cạn kiệt và trên các vùng biển không được kiểm soát. Tuy nhiên, những thỏa thuận này chỉ chiếm một phần nhỏ trong tổng số các khoản trợ cấp gây hại cho ngành ngư nghiệp. Công việc thực sự để giải quyết các khoản trợ cấp khuyến khích tình trạng quá tải và đánh bắt quá mức, quá nhiều tàu thuyền đánh bắt quá nhiều cá, đã được chuyển đến một cuộc họp cấp cao của WTO vào tháng 2 năm 2024. Cuộc họp này gần như đã đạt được một thỏa thuận mang tính bước ngoặt nhằm hạn chế các khoản trợ cấp này, nhưng Ấn Độ đã ngăn chặn thỏa thuận bằng cách yêu cầu các ngoại lệ rộng rãi, khiến thỏa thuận gần như trở nên vô nghĩa. Ấn Độ là quốc gia duy nhất phản đối thỏa thuận, nhưng do các quy tắc của WTO yêu cầu phải có sự đồng thuận nên các cuộc đàm phán đã sụp đổ.
Trước thách thức trong việc đạt được sự đồng thuận, các quốc gia đã cố gắng phục hồi chức năng đàm phán của WTO thông qua các thỏa thuận đa phương cục bộ. Đây là những thỏa thuận vốn mang tính tùy chọn và chỉ áp dụng cho một nhóm thành viên WTO lựa chọn tham gia, thay vì các thỏa thuận đa phương truyền thống ràng buộc toàn bộ thành viên. Một trong những thỏa thuận như vậy, được ký vào năm 2024 bởi 128 quốc gia, nhằm tạo điều kiện thuận lợi hơn cho đầu tư trực tiếp nước ngoài bằng cách đơn giản hóa các quy trình cấp phép hành chính cho các nhà đầu tư.
Thỏa thuận được kỳ vọng sẽ tạo ra lợi ích kinh tế toàn cầu đáng kể, phần lớn trong số đó sẽ dành cho các quốc gia có thu nhập thấp và trung bình. Những người ủng hộ xem đây là một phương tiện quan trọng để các nước đang phát triển giành được một phần lớn hơn trong dòng đầu tư trực tiếp nước ngoài toàn cầu và giải quyết những khoảng cách đầu tư đáng kể ở những quốc gia này. Tuy nhiên, để có hiệu lực, thỏa thuận phải được đưa vào cấu trúc pháp lý của WTO, một nhiệm vụ đòi hỏi sự đồng thuận của toàn bộ thành viên. Phần cuối cùng của quá trình này đã bị ba quốc gia là Ấn Độ, Nam Phi và Thổ Nhĩ Kỳ chặn lại vì họ phản đối nguyên tắc của các thỏa thuận đa phương cục bộ (thay vì các thỏa thuận đa phương toàn diện) trong khuôn khổ WTO.
Chỉ một số ít quốc gia có thể ngăn chặn những nỗ lực này và các nỗ lực đàm phán khác. Điều này đã tạo ra sự thất vọng lớn trong số các quốc gia thành viên. Trái ngược với đường phân chia Bắc-Nam thường đặc trưng cho chính trị thương mại toàn cầu trong quá khứ, các nước đang phát triển đều đối đầu nhau trong trợ cấp nghề cá và các thỏa thuận liên quan đến đầu tư nước ngoài. Trong những phát biểu rất thẳng thắn, Tổng Giám đốc WTO Ngozi Okonjo-Iweala đã chỉ trích các quốc gia đã áp dụng những lập trường đàm phán mà bà gọi là “đôi bên cùng thất bại”. Do đó, bà cho rằng đã làm tổn hại tổ chức bằng cách ngăn cản sự đồng thuận.
Tiếp tục rơi vào vực sa
Mối đe dọa lớn nhất và cấp bách nhất đối với trật tự thương mại tự do xuất phát từ sự yếu kém của cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO. Hệ thống của WTO trong việc phân xử các tranh chấp thương mại là điều thiết yếu để thực thi các quy tắc thương mại toàn cầu, và nó đã có tỷ lệ tuân thủ rất cao. Nếu một quốc gia bị phát hiện vi phạm các quy tắc của WTO, quốc gia đó buộc phải dừng lại biện pháp vi phạm hoặc cung cấp khoản bồi thường tương xứng. Nếu không làm như vậy, các quốc gia bị ảnh hưởng có quyền hợp pháp để trả đũa.
Tuy nhiên, trong những năm gần đây, Mỹ đã thực hiện các bước có chủ ý nhằm làm vô hiệu hóa cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO, để Washington có thể theo đuổi các chính sách vi phạm quy tắc của Tổ chức này mà không bị trừng phạt. Kể từ khi chính quyền Tổng thống Donald Trump lên nắm quyền, Mỹ đã chặn mọi cuộc bổ nhiệm thẩm phán vào Cơ quan Phúc thẩm của WTO, một nhóm bảy thẩm phán có nhiệm vụ nghe các đơn kháng cáo liên quan đến các phán quyết của WTO về tranh chấp. Không có thẩm phán để xem xét kháng cáo, cơ quan này đã không thể hoạt động kể từ năm 2019. Kết quả là, bất kỳ quốc gia nào bị trừng phạt theo một phán quyết của WTO đều có thể dễ dàng kháng cáo và trì hoãn việc thực thi vô thời hạn. Tình trạng này được gọi là kháng cáo “rơi vào vực sâu.” Nếu không có một hệ thống giải quyết tranh chấp hoạt động để đảm bảo việc thực thi các quy tắc của WTO, toàn bộ hệ thống thương mại đang có nguy cơ sụp đổ. Mỹ là nguồn gốc lớn nhất duy nhất của các kháng cáo “rơi vào vực sâu”, chiếm tới 38%. Mặc dù tuyên bố cam kết hợp tác quốc tế và tuân thủ pháp luật, chính quyền Biden vẫn tiếp tục vi phạm rõ ràng các quy tắc của WTO trong khi từ chối khôi phục Cơ quan Phúc thẩm. Điều này cho phép Washington chặn các phán quyết chống lại các thuế quan và trợ cấp vi phạm WTO của mình bằng cách kháng cáo vào vực sâu.
Một khi đã bùng lên, ngọn lửa chủ nghĩa dân tộc kinh tế rất khó để kiểm soát.
Nhưng nhiều quốc gia khác cũng đang ngày càng đi theo bước chân của Mỹ, tận dụng sự vắng mặt của Cơ quan Phúc thẩm để công khai vi phạm các quy tắc của WTO. Ví dụ, Indonesia đã áp đặt lệnh cấm xuất khẩu nickel thô, một thành phần chính trong thép không gỉ và pin xe điện. Lệnh cấm này gây thiệt hại cho các công ty và ngành công nghiệp nước ngoài bằng cách cắt đứt trái phép nguồn cung quặng nickel của họ. Indonesia kiểm soát hơn một nửa nguồn cung nickel của thế giới và bằng cách cấm xuất khẩu nickel, nước này nhằm buộc các công ty chế biến nickel phải chuyển đến đất nước của mình. Năm 2022, EU đã thành công trong việc thách thức lệnh cấm của Indonesia tại WTO. Ủy ban giải quyết tranh chấp của WTO đã ra lệnh cho Indonesia dỡ bỏ các hạn chế xuất khẩu, nhưng Indonesia đã kháng cáo vào vực sâu để chặn phán quyết này. Thay vì hủy bỏ lệnh cấm xuất khẩu, Indonesia hiện đang mở rộng nó sang các khoáng sản thô khác.
Ấn Độ cũng đã thực hiện các bước tương tự. Tìm cách bắt chước mô hình phát triển của Trung Quốc, Ấn Độ đã thiết lập một hệ thống trợ cấp rộng rãi gắn với “các khu vực kinh tế đặc biệt” để thúc đẩy xuất khẩu. Kết quả là, các ngành công nghiệp thép và dược phẩm của Mỹ đã bị tràn ngập bởi một dòng hàng nhập khẩu giá rẻ, được trợ cấp từ Ấn Độ. Mỹ đã khởi kiện tại WTO để thách thức các khoản trợ cấp này và đã thắng kiện. Ủy ban đã phán quyết rằng các khoản trợ cấp của Ấn Độ vi phạm các quy tắc của WTO và phải được dỡ bỏ. Washington ban đầu đã ăn mừng phán quyết này như “một chiến thắng vang dội cho Mỹ”, nói rằng các công cụ thực thi của WTO sẽ đảm bảo một sân chơi công bằng cho các công nhân Mỹ. Nhưng Ấn Độ đã làm mất hiệu lực pháp lý của phán quyết này ngay sau đó bằng cách đơn giản là kháng cáo vào vực sâu.
Đây không phải là những trường hợp đơn lẻ: hai phần ba các phán quyết của WTO hiện đang bị kháng cáo vào vực sâu. Các quốc gia cũng đang đưa ít vụ kiện hơn đến WTO ngay từ đầu. Số lượng tranh chấp được khởi kiện tại WTO đã giảm xuống chỉ còn khoảng một phần ba so với trước khi Cơ quan Phúc thẩm sụp đổ. Sự sụt giảm nghiêm trọng này trong số lượng tranh chấp đưa ra WTO diễn ra ngay cả khi nhiều quốc gia áp dụng các biện pháp thương mại bảo hộ trái với quy tắc của WTO. Các quốc gia không còn coi WTO là một phương tiện hiệu quả để bảo vệ quyền lợi của họ trong hệ thống thương mại quốc tế. Với sự sụp đổ cơ chế thực thi của WTO, việc vi phạm quy tắc sẽ chỉ gia tăng.
Nhằm duy trì một cơ chế giải quyết tranh chấp hiệu quả và đảm bảo rằng các quy tắc của WTO vẫn có thể thực thi, một nhóm các quốc gia do EU dẫn đầu đã khởi xướng Thỏa thuận Trọng tài Kháng cáo Tạm thời Đa phương (MPIA), bắt đầu xét xử các vụ kiện vào năm 2022. MPIA tái tạo vai trò của Cơ quan Phúc thẩm, nhưng chỉ áp dụng cho các quốc gia tham gia. Đến nay, chỉ có 53 quốc gia (bao gồm 27 quốc gia thành viên của EU) đã đồng ý tham gia. Phần lớn trong số 166 quốc gia thành viên của WTO vẫn không tham gia cơ chế mới này, do đó họ tự do vi phạm các quy tắc. Tuy nhiên, nếu Mỹ khôi phục việc bổ nhiệm các thẩm phán cho Cơ quan Phúc thẩm, cơ chế thực thi của WTO sẽ ngay lập tức được phục hồi hoàn toàn.
Sự sụp đổ có tính hệ thống
Cuộc khủng hoảng trong trật tự thương mại tự do hiện nay đã vượt xa cuộc cạnh tranh giữa Mỹ và Trung Quốc. Sự phớt lờ của hai quốc gia này đối với các tiêu chuẩn và tổ chức đã được thiết lập từ lâu đã làm giảm động lực để các quốc gia khác tuân thủ và duy trì trật tự đó. Ngày càng nhiều quốc gia đang áp dụng cách tiếp cận không có lợi ích chung trong thương mại, đặt lợi ích ngắn hạn của mình lên trước lợi ích chung dài hạn. Cụ thể là việc bảo tồn một trật tự thương mại ổn định và dựa trên quy tắc. Mặc dù nhiều quốc gia đang tìm cách cứu vớt và bảo vệ hệ thống, nhiều quốc gia khác lại đang làm suy yếu nó bằng cách cản trở các cuộc đàm phán của WTO, vi phạm các quy tắc thương mại toàn cầu mà không bị trừng phạt và cản trở những nỗ lực khôi phục việc giải quyết tranh chấp và thực thi.
Cuộc tấn công của Mỹ vào Cơ quan Phúc thẩm của WTO đã đặt hệ thống thương mại toàn cầu vào một con đường mới và nguy hiểm. Nếu không có các rào cản của WTO, rất ít điều kiện để kiềm chế các xu hướng bảo hộ của các quốc gia. Những hậu quả tiềm tàng đã bắt đầu hiện rõ: các vòng xoáy cạnh tranh của các khoản trợ cấp nhà nước, chiến tranh thuế quan, các chính sách khác sẽ làm tăng chi phí, thổi phồng lạm phát và dẫn đến sự gia tăng thâm hụt ngân sách của chính phủ. Điều này sẽ khiến hầu hết mọi người như người tiêu dùng, người nộp thuế, người lao động và doanh nghiệp đều chịu thiệt hại và tạo ra sự biến động cũng như gián đoạn kinh tế sâu sắc. Những căng thẳng và xung đột giữa các quốc gia, ngay cả giữa những đồng minh trước đây sẽ chỉ ngày càng gia tăng.
Một khi đã bùng phát, ngọn lửa chủ nghĩa dân tộc kinh tế rất khó để kiểm soát. Thế giới đang đối mặt với nguy cơ quay trở lại môi trường thương mại của những năm 1930 và 1940. Khi sự chuyển hướng rộng rãi sang chủ nghĩa bảo hộ đã dẫn đến sự sụt giảm mạnh mẽ của thương mại toàn cầu. Điều này làm trầm trọng thêm cuộc Đại suy thoái và góp phần dẫn đến Chiến tranh thế giới thứ II. Chính sự hỗn loạn như vậy là điều mà trật tự thương mại tự do dựa trên quy tắc hiện tại được thiết kế để ngăn chặn.
Số lượng ngày càng tăng các quốc gia vi phạm các quy tắc của WTO có thể đạt đến một điểm tới hạn, dẫn đến sự sụp đổ hoàn toàn của hệ thống thương mại đa phương. Sự đảo ngược của quá trình hội nhập kinh tế toàn cầu sẽ mang theo sự gia tăng tình trạng vô luật pháp, xung đột và hỗn loạn trong nền kinh tế toàn cầu và hệ thống quốc tế nói chung. Nếu sự đảo ngược này xảy ra, và thế giới không thể khôi phục lại sự tôn trọng đối với các quy tắc thương mại thì kết quả trật tự sẽ không phải là một trật tự hòa bình.
Biên dịch: Nguyên Nguyễn
Tác giả: Kristen Hopewell là Giáo sư, Giám đốc Viện Các vấn đề Toàn cầu Liu (Canada).
Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Nghiên cứu Chiến lược. Mọi trao đổi học thuật và các vấn đề khác, quý độc giả có thể liên hệ với ban biên tập qua địa chỉ mail: [email protected]
