Hợp tác tiểu đa phương là một hiện tượng mới nổi trong quản trị an ninh ở khu vực Ấn Độ Dương trong những năm gần đây. Bằng cách tổng hợp các hợp tác tiểu đa phương xuất hiện rộng rãi ở các cấp độ quản trị an ninh khác nhau, bài viết cho rằng cấu trúc bất đối xứng, hợp tác kiểu câu lạc bộ, sự gắn kết theo định hướng nhiệm vụ và chức năng tạo thành khuôn khổ cơ bản cho các hợp tác an ninh tiểu đa phương ở khu vực Ấn Độ Dương, với đặc trưng cốt lõi là sự phụ thuộc vào các cường quốc. Mặc dù khuôn khổ này không chỉ cung cấp năng lực lãnh đạo, nâng cao hiệu quả phản ánh, củng cố khả năng thực thi của các khuôn khổ đa phương mà còn phải đối mặt với các vấn đề như phân phối kết quả không đồng đều, mức độ hợp tác thấp, khó khăn trong việc định vị vai trò. Nhìn về tương lai, các liên minh giữa các cường quốc tầm trung, hợp tác cởi mở giữa các cường quốc và sự hội nhập giữa các cơ chế khác nhau có thể thúc đẩy mục tiêu quản trị an ninh tốt ở khu vực Ấn Độ Dương thông qua các con đường khác nhau.
Thành tựu và hạn chế
Trong khuôn khổ hợp tác tiểu đa phương, việc quản trị an ninh ở khu vực Ấn Độ Dương đã đạt được những bước tiến liên tục và hiệu quả. Tuy nhiên, các đặc điểm của khuôn khổ hợp tác này có ảnh hưởng hai mặt đến quản trị an ninh, bao gồm cả việc thúc đẩy hợp tác và nâng cao hiệu quả nhưng cũng hạn chế và thậm chí cản trở hợp tác.
Sự bất đối xứng trong hợp tác an ninh tiểu đa phương: Đề cao quyền lãnh đạo và phân phối kết quả không đồng đều
Trong hợp tác an ninh tiểu đa phương, nước chủ đạo thường đóng vai trò lãnh đạo chủ chốt. Vì lý do tăng cường quyền lực, các quốc gia lớn sẵn sàng đầu tư nhiều hơn để đạt được hiệu quả của hành động tập thể. Điều này giúp giảm bớt hiện tượng “thảo luận mà không quyết định” thường gặp trong các cơ chế đa phương, cho phép các quốc gia khác đạt được kết quả quản lý nhiều hơn với chi phí thấp hơn và ứng phó linh hoạt với các thách thức mới(43). Việc này giúp phá vỡ bế tắc trong cấu trúc quản lý đa phương rộng lớn hơn. Cụ thể:
Thứ nhất, cung cấp hỗ trợ vật chất mạnh mẽ: Các quốc gia dẫn đầu có thể trực tiếp cung cấp hỗ trợ vật chất cho các hành động tiểu đa phương, giúp giảm bớt vấn đề thiếu khả năng quản lý do sự nghèo đói phổ biến ở các quốc gia xung quanh Ấn Độ Dương. Điều này thúc đẩy việc thực hiện hợp tác an ninh trên biển. Ví dụ, do khả năng hải quân hạn chế của SADC, Nam Phi đã chủ động tổ chức các hoạt động thực thi pháp luật trên biển, cung cấp kinh phí và thực hiện các hoạt động. (44) Chỉ huy hải quân Mozambique đã đánh giá cao các hoạt động tuần tra của hải quân Nam Phi, nhấn mạnh sự giảm đi đáng kể các hoạt động tội phạm trên biển (45).
Thứ hai, thúc đẩy thể chế hóa hợp tác tiểu đa phương: Các quốc gia dẫn đầu có thể sử dụng “quyền lực quan hệ” của họ để thúc đẩy thể chế hóa hợp tác tiểu đa phương. Ấn Độ, với vai trò dẫn đầu ở Nam Á và ảnh hưởng ở Ấn Độ Dương, đã xây dựng các mối quan hệ đối tác song phương vững chắc với từng quốc gia thành viên, giúp tăng cường sự đoàn kết và hợp tác giữa các quốc gia trong khu vực(46). Điều này giúp thúc đẩy sự phát triển và thể chế hóa của Hội nghị An ninh Colombo.
Thứ ba, tận dụng khung chương trình đã hình thành: Các quốc gia dẫn đầu có thể sử dụng khung chương trình đã được thiết lập trong các hợp tác hiện tại để thúc đẩy hợp tác tiểu đa phương. Ví dụ, do các quốc gia thành viên Hội đồng Hợp tác Vùng Vịnh (GCC) đều là các quốc gia quân chủ, Ả Rập Xê-út đã sử dụng sự đồng thuận về ý thức hệ giữa các hoàng gia để phối hợp và trao đổi kịp thời giữa các nguyên thủ quốc gia khi đối mặt với các mối đe dọa. Do đó, GCC có thể đạt được nhiều sự đồng thuận hơn về các vấn đề vùng Vịnh so với Liên đoàn Ả Rập, và thực hiện các hành động bảo vệ biển nhanh chóng, được coi là “EU của vùng Vịnh”(47).
Tuy nhiên, phương pháp hợp tác tiểu đa phương không nhất thiết sẽ tạo ra hiệu ứng cân bằng tương đối giữa các quốc gia như hợp tác đa phương. Trong một số trường hợp, nó có thể cố ý thúc đẩy sự bất đối xứng quyền lực. (48)Ấn Độ Dương chủ yếu được bao quanh bởi các quốc gia đang phát triể. Việc hợp tác quốc tế trong quản lý an ninh biển gặp phải vấn đề thiếu hụt nguồn lực hành động, từ đó làm gia tăng sự phụ thuộc của hợp tác tiểu đa phương vào sức mạnh của các cường quốc lớn. Điều này không thuận lợi cho việc dân chủ hóa quan hệ quốc tế và tính toàn vẹn của khuôn khổ quản lý an ninh Ấn Độ Dương. Ví dụ, trong “ Chiến dịch Copper” của Cộng đồng Phát triển Nam Phi (SADC), quân đội Mozambique hoàn toàn phụ thuộc vào các nền tảng quân sự của Nam Phi. (49) Dù hợp tác này đã hiệu quả trong việc kiềm chế hoạt động cướp biển trong khu vực, nhưng chưa chú trọng đầy đủ đến các vấn đề an ninh hàng hải chủ yếu ảnh hưởng đến nội bộ của từng quốc gia như buôn lậu bất hợp pháp, đánh bắt cá trái phép, phá hoại môi trường biển và thảm họa thiên nhiên. (50) Do đó, “Chiến dịch Copper” cũng như toàn bộ chiến lược an ninh hàng hải của SADC có thể được xem là “do Nam Phi dẫn dắt”, phản ánh chủ yếu lợi ích của Nam Phi. Dù là “ Chiến dịch Copper” hay các sắp xếp hợp tác an ninh tiểu đa phương khác, dưới sự thúc đẩy của các quốc gia chủ đạo có thể gặp khó khăn trong việc trở thành một khuôn khổ toàn diện cho quản trị an ninh khu vực Ấn Độ Dương.
Mục tiêu định hướng có thể nâng cao hiệu quả ứng phó, nhưng khó đạt được hợp tác ở mức độ cao
Để định hướng mục tiêu nhiệm vụ, các quốc gia thiểu số nhạy cảm hơn với vấn đề cụ thể có thể dễ dàng và thuận tiện hơn trong việc tiến hành hợp tác tiểu đa phương. Từ đó cải thiện hiệu quả hành động tập thể vốn gặp khó khăn dưới chế độ đa phương. Tuy nhiên, khi mục tiêu nhiệm vụ hoàn thành hoặc gặp phải khó khăn không lường trước được, loại hợp tác này khó duy trì và càng khó phát triển một cách có hệ thống.
Hợp tác an ninh tiểu đa phương tập trung vào các hoạt động thực thi nhiệm vụ, tránh những khác biệt về việc thực hiện hợp tác an ninh của nhiều quốc gia trong khuôn khổ đa phương. Ví dụ, “Chiến dịch Vikram” dưới khuôn khổ của Cộng đồng Phát triển Nam Phi (SADC) đã “đạt được một loạt thành tựu quan trọng, bao gồm việc giành lại các làng, đẩy lùi các phần tử khủng bố khỏi căn cứ, thu giữ vũ khí cũng như vật tư chiến đấu. Điều này giúp tạo ra một môi trường tương đối an toàn”(51), phần nào tránh được những khác biệt nhất định giữa các quốc gia thành viên SADC về cách đối phó với nổi dậy và chia sẻ chi phí công, đạt được hiệu quả hành động rõ rệt. Quan trọng hơn, bản chất “tổng khác 0” của mục tiêu hợp tác an ninh tiểu đa phương giảm thiểu mối đe dọa đối với các quốc gia khác, làm gia tăng sự sẵn lòng hợp tác của các quốc gia tham gia. Trong lĩnh vực an ninh truyền thống, đối với các quốc gia coi mình là mục tiêu của các chiến lược kiềm chế hoặc cân bằng của các liên minh song phương, hoặc các quốc gia có giá trị và lợi ích khác biệt lớn với chương trình nghị sự đa phương hiện tại, phương pháp hợp tác tiểu đa phương với định hướng “nhiệm vụ” giúp giảm bớt cảm giác đe dọa mà họ cảm nhận được. (52) Ví dụ, sự chuyển mình trong an ninh của “Sáng kiến hợp tác vịnh Bengal” chủ yếu tập trung vào việc đối phó với các mối đe dọa xung quanh vịnh Bengal, ít gây ra sự thù địch từ các quốc gia cụ thể. Thêm vào đó, hiệu ứng “kéo theo” của hợp tác tiểu đa phương trong giải quyết vấn đề có thể mang lại lợi ích “đôi bên cùng có lợi” cho nhiều quốc gia hơn. Ví dụ, mặc dù “Chiến dịch Copper” chủ yếu do một số quốc gia xung quanh eo biển Mozambique tham gia, nhưng hiệu quả đạt được có lợi đáng kể cho các quốc gia xung quanh khu vực cũng như cho tất cả các quốc gia lớn tham gia vào thương mại hàng hải.
Tuy nhiên, hợp tác an ninh tiểu đa phương ở khu vực Ấn Độ Dương chủ yếu mang tính không chính thức, với mức độ cơ chế hóa thấp. Tính không chính thức có nghĩa là hợp tác tiểu đa phương thường xuất phát từ các cân nhắc tạm thời của các bên liên quan, hoặc ít nhất là các hành động tạm thời. Do đó các hành động tiểu đa phương cụ thể này không có kế hoạch dài hạn, và hầu hết các cấp độ hợp tác đều khá thấp. Đặc biệt trong hợp tác bán cơ chế hóa và phi cơ chế, hợp tác tiểu đa phương chủ yếu chỉ giới hạn trong hợp tác giữa các cơ quan hoặc thậm chí giữa các tiểu cơ quan, khó có thể nâng lên mức hợp tác quốc gia cao hơn. Ví dụ, Diễn đàn Hải quân Ấn Độ Dương đã duy trì ở mức hợp tác cấp cơ quan hải quân và hàng hải, với hợp tác tiểu đa phương ở đây có phạm vi hẹp, lĩnh vực hạn chế, và cấp độ thấp, khó tạo ra một thiết kế tổng thể hoàn chỉnh. Hậu quả quan trọng hơn là sự thiếu hụt nghiêm trọng trong cơ chế hợp tác. Trong quá trình không chính thức từ việc thành lập đến giải thể của các sắp xếp tiểu đa phương, thường có xu hướng “không có di sản thể chế” (53). Mặc dù điều này có lợi cho việc thúc đẩy hành động tập thể, nhưng sự thiếu cơ chế có nghĩa là hợp tác tiểu đa phương khó duy trì tính bền vững của nó thông qua việc ràng buộc hiệu quả các cam kết của các nước tham gia. Ví dụ, mặc dù “Chiến lược bảo đảm an ninh hàng hải tích hợp IGAD (2030)” thông qua vào năm 2015 đã cung cấp một khuôn khổ chiến lược cho các bên liên quan và quản trị an ninh hàng hải, nhưng sức ràng buộc của nó còn yếu, hầu hết các quốc gia thiếu khả năng, nguồn lực và ý chí chính trị để thực hiện đầy đủ các sáng kiến này. (54) Ngay cả “Chiến dịch Copper,” như là một mô hình hợp tác tiểu đa phương trong nội bộ SADC, cũng đã từng đối mặt với tình trạng các quốc gia thành viên rút lui.(55)
Tính gắn kết vừa tăng cường hiệu quả thực thi của khuôn khổ đa phương, nhưng cũng dễ rơi vào tình thế khó khăn trong xác định danh tính.
Thông qua việc bổ sung khả năng hành động cho hợp tác an ninh tiểu đa phương, loại hình hợp tác này có thể cải thiện đáng kể các vấn đề về huy động do xu hướng “trốn tránh trách nhiệm” của các cường quốc và “dựa dẫm” của các nước nhỏ trong tình huống hợp tác đa phương với “nhóm lớn.” Tuy nhiên, điều này cũng dễ làm cho hợp tác an ninh tiểu đa phương phụ thuộc nhiều hơn vào các cơ chế đa phương, dẫn đến tình thế khó khăn trong việc xác định danh tính của hợp tác này.
Để mở rộng ảnh hưởng đối với các cơ chế đa phương, các cường quốc thường sử dụng các sắp xếp tiểu đa phương để nâng cao ảnh hưởng của mình và thiết lập “hiệu ứng mẫu mực.” Theo Bộ Ngoại giao Pháp, kế hoạch “An ninh hàng hải” (Maritime Security) của Ủy ban Ấn Độ Dương có thể góp phần vào việc bảo đảm an ninh hàng hải rộng lớn từ Djibouti đến Nam Phi và đã nhận được sự hỗ trợ từ Liên minh Châu Âu. (56) Hơn nữa, phương thức tiểu đa phương cho phép các quốc gia gần gũi hợp tác hiệu quả hơn, có thể phản ánh một phần các yêu cầu tổng thể của các quốc gia tham gia. Dù “Chiến dịch Vikram” được coi là hợp tác an ninh tiểu đa phương dưới sự lãnh đạo của Nam Phi, nhưng nó cũng được coi là “đáp ứng các yêu cầu của thỏa thuận quân sự được ký kết bởi nước chủ nhà Mozambique và SADC”. Đồng thời “hỗ trợ tinh thần của khuôn khổ ‘Hành động hỗ trợ hòa bình Liên minh Châu Phi’ (AUPSO),” có ý nghĩa quan trọng trong việc kích hoạt khả năng hành động của tổ chức, thậm chí dẫn dắt việc xây dựng năng lực thực thi của các khuôn khổ hợp tác châu Phi và Ấn Độ Dương.
Tuy nhiên, sự phụ thuộc vào các nền tảng cơ chế hiện có đã tạo ra tình thế nan giải trong việc xác định vai trò của các hợp tác tiểu đa phương: tiếp tục đóng vai trò bổ sung cho chủ nghĩa đa phương hay thoát khỏi sự ràng buộc của chủ nghĩa này để phát huy vai trò độc lập? Nếu tiếp tục giữ vai trò bổ sung, khi các nền tảng đa phương không phát huy tác dụng đầy đủ, hợp tác tiểu đa phương sẽ khó có vai trò quan trọng. Đặc biệt trong hợp tác an ninh Ấn Độ Dương hiện nay, các nền tảng đa phương đối mặt với vấn đề như khó cải thiện mức độ thể chế hóa và các phương pháp hợp tác cứng nhắc. Điều này làm cho các hợp tác an ninh tiểu đa phương khó duy trì tính bền vững do các ràng buộc cơ chế. Mặc dù các cơ chế tích hợp khu vực có mức độ hợp tác an ninh cao hơn, nhưng sự phân chia về quản lý an ninh hàng hải còn lớn, chủ yếu dựa vào sự hợp tác tiểu đa phương giữa các quốc gia ven biển. Đặc biệt khi khả năng quản trị của các quốc gia xung quanh còn hạn chế, các quốc gia thường chú trọng hơn đến các vấn đề an ninh trên đất liền cấp bách hơn, khó đầu tư nhiều hơn về tài chính và công sức vào các vấn đề an ninh hàng hải. Nếu phát triển hợp tác an ninh tiểu đa phương thành một cơ chế độc lập, sự nổi bật của ưu thế do các cường quốc dẫn dắt có thể dễ dàng biến nó thành công cụ của đối đầu phe phái. Ví dụ, việc so sánh Hội nghị An ninh Colombo với “chuỗi ngọc trai của Ấn Độ” rõ ràng là đặt lợi thế quyền lực mà sự hợp tác này mang lại cho Ấn Độ đối lập với các cường quốc hàng hải khác.
Mặc dù vậy, sự phụ thuộc vào các nền tảng được thể chế hóa hiện tại tạo ra một vấn đề nan giải trong việc định vị các hợp tác tiểu đa phương này: tiếp tục hoạt động như một phần bổ sung cho chủ nghĩa đa phương, hay chúng nên thoát khỏi xiềng xích của chủ nghĩa đa phương và hoạt động độc lập? Trước đây, khi vai trò của các nền tảng đa phương chưa được phát huy đầy đủ thì sự hợp tác tiểu đa phương lẻ trong đó khó có thể đạt được những kết quả quan trọng. Đặc biệt trong hợp tác an ninh Ấn Độ Dương hiện nay, các nền tảng đa phương đang phải đối mặt với những vấn đề như khó cải thiện mức độ thể chế hóa và các phương pháp hợp tác cứng nhắc, điều này gây khó khăn cho hợp tác an ninh đa phương quy mô nhỏ đạt được tính bền vững thông qua những hạn chế về thể chế. Cho dù cơ chế hội nhập khu vực có mức độ hợp tác an ninh cao hơn nhưng vẫn có sự khác biệt lớn trong quản lý an ninh biển và chủ yếu dựa vào sự hợp tác tiểu đa phương lẻ giữa các quốc gia ven biển. Đặc biệt khi năng lực quản trị của các nước láng giềng nhìn chung còn yếu, các nước càng chú ý hơn đến các vấn đề an ninh đất liền cấp bách hơn và khó đầu tư thêm nguồn lực tài chính, năng lượng cho vấn đề an ninh biển. Và nếu hợp tác an ninh đa phương quy mô nhỏ được phát triển thành cơ chế độc lập thì lợi thế vượt trội của các nước lớn sẽ dễ dàng biến nó thành công cụ đối đầu phe phái. Ví dụ, ý tưởng so sánh Hội nghị An ninh Colombo với “chuỗi ngọc trai của riêng Ấn Độ” rõ ràng là nhằm khai thác lợi thế sức mạnh mà sự hợp tác này mang lại cho Ấn Độ trước các cường quốc hàng hải khác.
Trong quản trị an ninh Ấn Độ Dương, hợp tác tiểu đa phương giúp các cường quốc cung cấp lãnh đạo hiệu quả, nâng cao hiệu quả phản ánh vấn đề và tăng cường khả năng thực thi của các khuôn khổ hợp tác đa phương. Từ đó giúp hợp tác tiểu đa phương vượt qua những “thuận lợi sẵn có” (58) của hợp tác đa phương vùng Ấn Độ Dương và khu vực, nâng cao hiệu quả của hợp tác an ninh quản trị khu vực Ấn Độ Dương. Tuy nhiên, các kết quả đạt được thường không đồng đều, cấp độ hợp tác còn thấp, và việc xác định vai trò gặp khó khăn. Điều này tạo ra những thách thức lớn trong tiến trình hợp tác và làm giảm rõ rệt hiệu quả của kết quả hợp tác.
Triển vọng trong tương lai
Hợp tác tiểu đa phương đã trở thành một xu hướng rõ rệt trong quản trị an ninh khu vực Ấn Độ Dương. Tuy nhiên, từ những ý định hợp tác mới xuất hiện trong những năm gần đây, việc xây dựng khuôn khổ hợp tác và lựa chọn con đường cho hợp tác tiểu đa phương vẫn còn có một số không gian linh hoạt, có thể có nhiều hướng phát triển khác nhau để bù đắp những thiếu sót của cách thức quản lý hiện tại.
Con đường hợp tác của các cường quốc tầm trung
Hiện tại, sự phụ thuộc của hợp tác tiểu đa phương ở khu vực Ấn Độ Dương chủ yếu đến từ sự lãnh đạo của một nước lớn. Tuy nhiên, nếu có thể đạt được sự hợp tác giữa các nước lớn, thì các quốc gia vừa và nhỏ sẽ có vùng đệm không gian chiến lược, từ đó thúc đẩy hợp tác một cách dân chủ hơn. Hơn nữa, sự liên kết giữa các quốc gia lớn có thể làm giảm tình trạng cung cấp sản phẩm an ninh công cộng không đủ từ các quốc gia lớn ở khu vực. Vì vậy, phương thức này có thể nâng cao cả tính hợp pháp và sự hỗ trợ vật chất cho hợp tác an ninh tiểu đa phương, nhằm thúc đẩy việc xây dựng khuôn khổ quản trị an ninh khu vực Ấn Độ Dương. Một số học giả cho rằng, liên minh các quốc gia tầm trung với Ấn Độ và Australia là trung tâm có thể dẫn dắt các quốc gia chính trong khu vực tăng cường hợp tác không chính thức về các vấn đề chiến lược. Đồng thời tạo ra một “liên minh tình nguyện” mà không có sự can thiệp của các nước bên ngoài (59). Hiện tại, đã xuất hiện xu hướng hợp tác tiểu đa phương giữa các quốc gia tầm trung ở khu vực Ấn Độ Dương. Hội nghị thượng đỉnh ba bên giữa Ấn Độ, Pháp và Australia vào năm 2021 đã quyết định thành lập cơ chế ba bên. Cụ thể sẽ tăng cường hợp tác trong các lĩnh vực an ninh hàng hải như sự cố rò rỉ dầu và hỗ trợ các nước nhỏ trong việc ứng phó với thảm họa. Mặc dù sự thành lập AUKUS đã làm gián đoạn việc duy trì thường xuyên của hội nghị ba bên, nhưng các bộ trưởng ngoại giao của Ấn Độ, Pháp và Australia đã tổ chức lại cuộc họp điều phối tại Đại hội đồng Liên Hợp Quốc vào tháng 9 năm 2022, đồng ý tìm kiếm quan hệ đối tác rộng rãi hơn. Điều này cho thấy hợp tác tiểu đa phương này có khả năng được cụ thể hóa trong tương lai. Một số học giả khác cho rằng, ba quốc gia quan trọng trong khu vực Ấn Độ Dương – Ấn Độ, Australia và Nam Phi – có thể thành lập một nhóm chủ chốt để quản lý Ấn Độ Dương và xây dựng khung khái niệm (60) nhằm mở ra cơ hội hợp tác.
Con đường hợp tác mở
Mặc dù các quốc gia ven biển như Australia, Ấn Độ, Nam Phi, Ả Rập Saudi và Indonesia có ảnh hưởng khác nhau đối với khu vực Ấn Độ Dương, nhưng cho đến nay, những quốc gia này chưa có khả năng ảnh hưởng đến toàn bộ các vấn đề của khu vực Ấn Độ Dương, và không có quốc gia nào sở hữu đủ nguồn lực để cung cấp bảo đảm an ninh cho toàn khu vực. Hơn nữa, với tư cách là một không gian công toàn cầu, khu vực Ấn Độ Dương còn chịu ảnh hưởng đáng kể từ các quốc gia bên ngoài có lợi ích hàng hải quan trọng trong khu vực. Vai trò của các quốc gia này là rất quan trọng để duy trì ổn định và an ninh khu vực. Do đó, các thỏa thuận hợp tác tiểu đa phương có thể và nên được mở cho bất kỳ quốc gia nào sẵn sàng tuân thủ các quy tắc hiện có. (61)Dựa trên nguyên tắc duy trì tính mở của khu vực, các quốc gia lớn trong và ngoài khu vực có thể đạt được các thỏa thuận thông qua hợp tác tiểu đa phương, từ đó mở rộng mối quan hệ chiến lược trong hợp tác tiểu đa phương. Những năm gần đây, các sáng kiến như “Sáng kiến Vịnh Bengal” và hợp tác “Nhật-Ấn Độ+” trong “Hành lang Kinh tế Á-Âu” do Mỹ khởi xướng, là những nỗ lực quan trọng trong việc các quốc gia bên ngoài tham gia hoặc phối hợp với hợp tác tiểu đa phương ở khu vực Ấn Độ Dương. Những nỗ lực này đã tăng thêm các lựa chọn hợp tác cho các nước vừa và nhỏ, phần nào giảm bớt vấn đề tính khép kín trong quản trị do sự phụ thuộc vào mối quan hệ chiến lược với các nước lớn trong khu vực. Đồng thời có thể đặt nền tảng cho việc thiết lập một cơ chế toàn diện hơn sau này.
Con đường tích hợp các cơ chế
Các hợp tác tiểu đa phương thường hoạt động độc lập, với nguồn lực hạn chế, không thể giải quyết các vấn đề quản trị khu vực Ấn Độ Dương từ góc độ tổng thể. Do đó khó hình thành một khung quản trị an ninh khu vực Ấn Độ Dương liên kết và toàn diện. Vì vậy, việc tích hợp các cơ chế đa phương hiện có, đặc biệt là dẫn dắt các nỗ lực hợp tác giai đoạn đầu bằng cách sử dụng hợp tác tiểu đa phương là một con đường quan trọng để thúc đẩy quản trị an ninh khu vực Ấn Độ Dương. Năm 2012, chương trình “Tăng cường An ninh Hàng hải Khu vực” (MASE) là một cơ chế quan trọng trong việc hợp tác chống cướp biển ở bờ biển phía Đông và Nam châu Phi giữa Liên minh Châu Âu và các tổ chức quốc tế như Cộng đồng Đông Phi, Thị trường Chung Đông Nam Phi, Ủy ban Ấn Độ Dương và IGAD. Cơ chế này được tài trợ bởi Liên minh Châu Âu, nhằm nâng cao năng lực an ninh hàng hải và trao đổi thông tin của các quốc gia liên quan ở khu vực Đông Nam Phi – Ấn Độ Dương, chống lại cướp biển và những kẻ ủng hộ chúng. Đồng thời tập trung vào việc loại bỏ các yếu tố cấu trúc gây ra nạn cướp biển. (62)Tổng thư ký Cộng đồng Đông Phi, Peter Mathuki, cho biết, “Thông qua việc phối hợp thực hiện chiến lược an ninh hàng hải khu vực Đông Nam Phi – Ấn Độ Dương, các sự cố an ninh ở Ấn Độ Dương đã giảm đáng kể”(63). Ngoài ra, trong khuôn khổ Diễn đàn Hải quân Ấn Độ Dương được tổ chức tại Paris năm 2021, Ủy ban Ấn Độ Dương, Liên minh Châu Âu và sáng kiến “Các tuyến đường biển quan trọng ở Ấn Độ Dương” do Liên minh Châu Âu chủ trì đã cử đại diện tham gia hội thảo chung (64). Đây cũng có thể được xem là một nỗ lực quan trọng nhằm tích hợp các cơ chế trong và ngoài khu vực Ấn Độ Dương.
Tóm lại, việc đạt được hiệu quả trong quản trị an ninh khu vực Ấn Độ Dương đòi hỏi sự nỗ lực chung của các quốc gia xung quanh khu vực này cũng như các quốc gia liên quan trên toàn thế giới. Hợp tác an ninh tiểu đa phương không nên được sử dụng như một công cụ đối đầu giữa các cường quốc hay như một cái cớ để trốn tránh trách nhiệm. Nó nên được bắt đầu từ việc tăng cường nhận thức cộng đồng an ninh Ấn Độ Dương, tích hợp nó với chủ nghĩa đa phương thực sự. Kết hợp hợp tác quốc tế cởi mở và các sáng kiến quản trị bao trùm, nhằm thúc đẩy mục tiêu quản trị tốt trong khu vực Ấn Độ Dương một cách bền vững và hiệu quả.
Kết luận
Hiện tại, hợp tác an ninh tiểu đa phương ở khu vực Ấn Độ Dương dưới sự chủ trì của các cường quốc đã hình thành cấu trúc bất đối xứng và phụ thuộc vào các con đường quan hệ đã có của các cường quốc để tiến hành hợp tác theo kiểu “câu lạc bộ”. Dưới sự dẫn dắt của tư duy nhiệm vụ, hình thức hợp tác tiểu đa phương này tập trung vào việc hợp tác phản ứng nhanh, và được tích hợp vào các cơ chế hợp tác đa phương hiện có về mặt chức năng. Khuôn khổ hợp tác này, với đặc điểm chính là sự phụ thuộc vào các cường quốc, vừa có mặt tích cực trong việc nâng cao hiệu quả quản trị an ninh và cải thiện các vấn đề về hành động tập thể, vừa có mặt tiêu cực với sự thiếu động lực thúc đẩy thậm chí cản trở việc quản trị. Cấu trúc bất đối xứng dưới sự chủ trì của các cường quốc có thể cung cấp một mức độ lãnh đạo nhất định, nhưng dẫn đến sự phân phối không đồng đều của kết quả hợp tác giữa các quốc gia thành viên. Mặc dù định hướng theo nhiệm vụ có thể làm cho hợp tác trở nên thuận tiện và cụ thể hơn, nhưng khó duy trì trong việc thúc đẩy cơ chế hợp tác. Và sự tích hợp, trong khi tăng cường hiệu quả thực thi của khung đa phương, cũng khiến hợp tác rơi vào tình thế nan giải giữa việc bổ sung đa phương và phát triển độc lập.
Gần đây, các con đường mới như liên minh các quốc gia tầm trung, hợp tác mở và tích hợp các cơ chế đã bắt đầu nổi lên. Việc này có thể phần nào khắc phục những thiếu sót hiện tại của hợp tác an ninh tiểu đa phương ở khu vực Ấn Độ Dương, và cung cấp nhiều triển vọng phát triển cho quản trị an ninh khu vực này. Khu vực Ấn Độ Dương là một hành lang hàng hải quan trọng trong sáng kiến “Con đường tơ lụa trên biển thế kỷ 21”, có ý nghĩa chiến lược quan trọng đối với hợp tác thương mại, đầu tư và các lĩnh vực khác giữa Trung Quốc và các khu vực Á-Âu- Phi. Vì vậy, các nước lớn sẽ có động thái tham gia nhiều hơn, thậm chí tìm cách dẫn dắt các loại hợp tác trong quản trị an ninh khu vực Ấn Độ Dương./.
Biên dịch: Nguyễn Phượng
Tác giả: Lý Đức Kiệt, bài báo khoa học này được đăng trên tạp chí Thái Bình Dương (Trung Quốc).
Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Nghiên cứu Chiến lược. Mọi trao đổi học thuật và các vấn đề khác, quý độc giả có thể liên hệ với ban biên tập qua địa chỉ mail: [email protected]
Tài liệu tham khảo:
(1) Rajeswari Pillai Rajagopalan,”Explaining the Rise of Minilaterals in the Indo-Pacific”,ORF Issue Brief,No.490,2021,pp.7-8.
(2) Rajeswari Pillai Rajagopalan,”Colombo Security Conclave:A New Minilateral for the Indian Ocean?” The Diplomat,August 19,2021,https://thediplomat.com/2021/08/colombo-security-conclave-a-new-minilateral-for-the-indian-ocean/.
(3) Sankalp Gurjar,”Consolidating India’s Engagement with the Indian Ocean Region”,Asia & the Pacific Policy Society,April 28,2022,https://www.policyforum.net/the-future-of-the-colombo-security-conclave/.
(4)参见环印度洋联盟门户网站关于“优先与重点领域”(Priorities & Focus Area)的相关介绍，https://www.iora.int/en，访问时间：2022年11月23日.
(5)”Amatola Moving into Position for Mozambique Channel Anti-Piracy Duty”,Defence Web,February 25,2019,https://www.defenceweb.co.za/featured/amatola-moving-into-position-for-mozambique-channel-anti-piracy-duty/.
(6) “Operation Copper Extension to Cost R154Million “,Defence Web,May 6,2020,https://www.defenceweb.co.za/featured/operation-copper-extension-to-cost-r154-million/.
(7) Carol Huang,”GCC Unites to Protect Oil-Shipping Lanes in Gulf”,The National,January 31,2012,https://www.thenationalnews.com/uae/gcc-unites-to-protect-oil-shipping-lanes-in-gulf-1.406133.
(8) Hamad B.Hamad,”Maritime Security Concerns of the East African Community(EAC)”,Western Indian Ocean Journal of Marine Science,Vol.15,No.2,2016,p.88.
(9) East Africa Community,”Protocol on Peace and Security”,November 2013,http://repository.eac.int/bitstream/handle/11671/1639/EAC％20PROTOCOL％20ON％20PEACE％20AND％20SECURITY.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
(10) 戴永红、王俭平：“环孟加拉湾多领域技术经济合作倡议：转型与前景”，《南亚研究季刊》，2019年第3期，第92-93页。
(11)Isabelle Saint-Mézard,”The French Strategic Vision of the Indian Ocean”,Journal of the Indian Ocean Region,Vol.9,No.1,2013,p.58.
(12)刘思伟：“印度洋安全治理制度的发展变迁与重构”，《国际安全研究》，2017年第5期，第82页。
(13)The Department of Defense,The Indo-Pacific Strategy Report,2019,pp.1-6; Department of State,A Free and Open Indo-Pacific:Advancing a Shared Vision,2019,p.6; Executive Office of the President National Security Council,Indo-Pacific Strategy of the United States,2022,p.4.
(14)李恪坤、楼春豪：“印度洋安全治理：现状、挑战与发展路径”，《国际问题研究》，2019年第1期，第94页。
(15)李益波：“美国强化孟加拉湾地区政策：措施、动因及影响”，《太平洋学报》，2020年第7期，第45页。
(16)Dinakar Peri,”India Starts Sharing Maritime Data”,The Hindu,October 7,2019,https://www.thehindu.com/news/national/india-starts-sharing-maritime-data/article29611936.ece.
(17)参见IFC-IOR门户网站的相关介绍：https://www.indiannavy.nic.in/ifc-ior/about-us.html，访问时间：2022年11月23日。
(18)毛里求斯于2022年3月成为该组织正式成员国。
(19)Balachander Palanisamy,”How the Colombo Security Conclave Can Avoid SAARC’s Fate”,The Diplomat,March 20,2022,https://thediplomat.com/2022/03/how-the-colombo-security-conclave-can-avoid-saarcs-fate/.
(20)”Colombo Security Conclave Adopts Road Map for Cooperation in Maritime Security,Counterterrorism “,Hindustan Times,March 11,2022,https://www.hindustantimes.com/india-news/co lombo-security-conclave-adopts-road-map-for-cooperation-in-maritime-security-counterterrorism-101646939810492.html.
(21)David Brewster,”India’s Own String of Pearls:Sri Lanka,Mauritius,Seychelles and Maldives”,Lowy Institute,March 13,2014,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/india-s-ownstring-pearls-sri-lanka-mauritius-seychelles-and-maldives.
(22)关于这种不对称关系的论述，可参见[美]戴维·莱克著，高婉妮译：《国际关系中的等级制》，上海世纪出版集团，2013年；[美]布兰特利·沃马克著，李晓燕、薛晓芃译：《非对称与国际关系》，上海人民出版社，2020年。
(23)William T.Tow,”Minilateralism and US Security Policy In The Indo-Pacific:The Legacy,Viability and Deficiencies of a New Security Approach”,in Bhubhindar Singh and Sarah Teo eds.,Minilateralism in the Indo-Pacific The Quadrilateral Security Dialogue Lancang-Mekong Cooperation Mechanism,and ASEAN,Routledge,2020,p.21.
(24)John Ruggie,”Multilateralism:the Anatomy of an Institution”,International Organization,Vol.46,No.3,1992,p.571.
(25)”Operation Copper Extension to Cost R154Million “,Defence Web,May 6,2020,https://www.defenceweb.co.za/featured/operation-copper-extension-to-cost-r154-million/.
(26)”Australia Leads Search and Rescue Exercises in the Indian Ocean”,Australian Maritime Safety Authority,September 23,2022,https://media.amsa.gov.au/media-release/australia-leads-search-and-rescue-exercises-indian-ocean.
(27)”Establishment of the IORA Working Group on Maritime Safety and Security”,IORA,September 5,2018,https://www.iora.int/en/events-media-news/news-updates-folder/wgmss.
(28)Dipanjan Roy Chaudhury,”SAARC Has Problems,BIMSTEC Full of Energy,Says Jaishankar”,The Economic Times,June 7,2019,https://economictimes.indiatimes.com/news/politicsandnation/saarc-has-problems-bimstec-full-of-energy-says-jaishankar/articleshow/69684367.cms.
(29)这种紧张关系本身是由大国主导下的不对称关系特性所决定的。参见William T.Tow,”Minilateralism and US Security Policy in The Indo-Pacific:The Legacy,Viability and Deficiencies of a New Security Approach”,in Bhubhindar Singh and Sarah Teo eds.,Minilateralism in the Indo-Pacific The Quadrilateral Security Dialogue Lancang-Mekong Cooperation Mechanism,and ASEAN,Routledge,2020,pp.13-26.
(30)”Colombo Security Conclave Agrees to Tackle Common Threats”,The Hindu,July 7,2022,https://www.thehindu.com/news/national/colombo-security-conclave-agrees-to-tackle-common-threats/article65610966.ece.
(31)Kannan Reghunathan Nair,”Challenges Ahead for the Colombo Security Conclave,the Indian Ocean Quad”,The Diplomat,April 15,2022,https://thediplomat.com/2022/04/challenges-ahead-for-the-colombo-security-conclave-the-indian-ocean-quad/.
(32)William T.Tow,”The Trilateral Strategic Dialogue,Minilateralism,and Asia-Pacific Order Building”,US-Japan-Australia Security Cooperation:Prospects and Challenges,Stimson Center,2015,p.24.
(33)J.Martin Rochester,”Global Policy and the Future of the United Nations”,Journal of Peace Research,Vol.27,No.2,1990,p.143.
(34)William T.Tow and H.D.P Envall,”The U.S.and Implementing Multilateral Security in the Asia-Pacific:Can Convergent Security Work?” IFANS Review,Vol.19,No.2,2011,p.62.
(35)马金星：“全球海洋治理视域下构建‘海洋命运共同体’的意涵及路径”，《太平洋学报》，2020年第9期，第4页。
(36)Nirupama Subramanian,”Colombo Security Conclave:Ajit Doval Calls for Better Coordination to Address Shared Maritime Challenges “,The Indian Express,March 10,2022,https://indianexpress.com/article/cities/chennai/doval-calls-for-better-coordination-shared-maritime-challenges-7812464/.
(37)Mason Richey,”US-Led Alliances and Contemporary International Security Disorder:Comparative Responses of the Transatlantic and Asia-Pacific Alliance Systems”,Journal of Asian Security and International Affairs,Vol.6,No.3,2019,p.292.
(38)Leah Matchett,”Minilateralism and Backlash in the Nuclear Security Summit:The Consequences of Nuclear Governance Outside the IAEA”,Security Studies,Vol.30,No.5,2021,pp.824-825.
(39)Timothy Walker,”SADC’s Pursuit of Maritime Security in a Region Lacking Regionalism “,Scientia Militaria:South African Journal of Military Studies,Vol.47,No.2,2019,pp.58-59.
(40)”Arab League,GCC Sign a MoU”,Saudi Press Agency,October 10,2021,https://www.spa.gov.sa/viewfullstory.php?lang=en&newsid=2294181.
(41)Justin Paul George,”Navy to Operate Information Fusion Centre to Boost Indian Ocean Security”,The Week,November 13,2018,https://www.theweek.in/news/india/2018/11/13/navy-to-operate-information-fusion-centre-to-boost-indian-ocean-security.html.
(42)Isabelle Gachie Vinson,”CRIMARIO Participated In 7th Indian Ocean Naval Symposium(IONS)”,EU CRIMARIO,July 15,2021,https://www.crimario.eu/en/2021/07/15/crimario-participated-in-7th-indian-ocean-naval-symposium-ions/.
(43)Erica Moret,”Effective Minilateralism for the EU:What,When and How”,European Union Institute for Security Studies(EUISS),No.17,2016,p.2.
(44)Andrea Royeppen,”Rethinking Challenges to SADC’s Maritime Security Model”,Institute of Global Dialogue,July 12,2015,https://www.igd.org.za/infocus/11204-rethinking-challenges-to-sadc-s-maritime-security-model.
(45)”SA Navy Op Copper Deployments Valuable for Commerce and Security”,Defence Web,February 21,2020,https://www.defenceweb.co.za/featured/sa-navy-op-copper-deployments-valuablefor-commerce-and-security/.
(46)Rajeswari Pillai Rajagopalan,”Colombo Security Conclave:A New Minilateral for the Indian Ocean?” The Diplomat,August 19,2021,https://thediplomat.com/2021/08/colombo-security-conclave-a-new-minilateral-for-the-indian-ocean/.
(47)赵跃晨：“海合会的发展困境及未来走势”，《云大地区研究》，2021年第1期，第48页。
(48)Bhubhindar Singh and Sarah Teo,”Minilateralism in the Indo-Pacific “,in Bhubhindar Singh and Sarah Teo eds.,Minilateralism in the Indo-Pacific:The Quadrilateral Security Dialogue,Lancang-Mekong Cooperation Mechanism,and ASEAN,Routledge,2020,p.4.
(49)”Operation Copper Extension to Cost R154Million “,Defence Web,May 6,2020,https://www.defenceweb.co.za/featured/operation-copper-extension-to-cost-r154-million/.
(50)Mark Blaine and Michelle Nel,”South African Maritime Foreign Policy:Rethinking the Role of the South African Navy”,Scientia Militaria:South African Journal of Military Studies,Vol.47,No.2,2019,p.112.
(51)”South Africa:SANDF Gives an Update on Mozambique Deployment”,Defence Web,April 14,2022,https://www.defenceweb.co.za/featured/sandf-gives-an-update-on-mozambique-deployment/.
(52)William T.Tow,”The Trilateral Strategic Dialogue,Minilateralism,and Asia-Pacific Order Building”,US-Japan-Australia Security Cooperation:Prospects and Challenges,Stimson Center,2015,p.24.
(53)Victor Cha,”The Dilemma of Regional Security in East Asia:Multilateralism versus Bilateralism”,in Paul F.Diehl and Joseph Lepgold eds.,Regional Conflict Management,Rowman & Littlefield Publishers,2003,pp.104-122.
(54)Raymond Gilpin,”Examining Maritime Insecurity in Eastern Africa”,Soundings,No.8,2016,p.4.
(55)Guy Martin,”Operation Copper now Only with SA and Mozambique “,Defence Web,March 20,2014,https://www.defence web.co.za/security/maritime-security/operation-copper-now-on ly-with-sa-and-mozambique/.
(56)”The Indian Ocean Commission’s Areas of Action “,Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères,https://www.diplomatie.gouv.fr/en/country-files/africa/france-in-the-south-west-indian-ocean/france-and-the-indian-ocean-commission/the-indian-ocean-commission-s-areas-of-action/，访问时间：2022年12月10日。
(57)”SANDF Deployment to Mozambique,with Minister & Deputy Minister”,Parliamentary Monitoring Group,August 5,2021,https://pmg.org.za/committee-meeting/33339/.
(58)Sarah Teo,”Could Minilateralism be Multilateralism’s Best Hope in the Asia Pacific?” The Diplomat,December 15,2018,https://thediplomat.com/2018/12/could-minilateralism-be-multilateralisms-best-hope-in-the-asia-pacific/.
(59)C.Raja Mohan and Rory Medcalf,”Responding to Indo-Pacific Rivalry:Australia,India and Middle Power Coalitions”,Lowy Institute,July 31,2014,https://www.lowyinstitute.org/publications/responding-indo-pacific-rivalry-australia-india-middle-power-coalitions.
(60)Lee Cordner,”Maritime Security in the Indian Ocean Region:Compelling and Convergent Agendas”,Australian Journal of Maritime and Ocean Affairs,Vol.2,No.1,2010,p.27.
(61)Moises Naím,”Minilateralism”,Foreign Policy,No.173,July/August 2009,p.135.
(62)参见欧盟对外行动署门户网站：https://www.eeas.europa.eu/node/8407_en.
(63)”EAC Secretary General Urges the African Union to Support EAC in Combating Terrorism and Conflict Prevention”,East Africa Community,September 22,2022.
(64)”7th Indian Ocean Naval Symposium(IONS)28 June-01 July 2021,La Réunion,France”,Indian Navy,2021.
