Vào tháng 10 năm 2022, Mỹ đã áp đặt các hạn chế toàn diện đối với việc xuất khẩu chip tiên tiến và thiết bị sản xuất chip. Tiếp nối các chính sách trong nhiệm kỳ đầu tiên để hạn chế quyền tiếp cận các chất bán dẫn tiên tiến của Trung Quốc, động thái này của chính quyền Trump đã khởi động một nỗ lực toàn diện nhằm cắt đứt Trung Quốc khỏi các bộ xử lý máy tính mạnh nhất thế giới—các nguồn đầu vào cần thiết để vận hành các hệ thống trí tuệ nhân tạo, cung cấp năng lượng cho vũ khí tự động, tiến hành các cuộc tấn công mạng và thực hiện hoạt động thông tin tình báo.
Các lãnh đạo Mỹ biết rằng các biện pháp kiểm soát xuất khẩu sẽ không thể tự mình thành công. Chuỗi cung ứng chất bán dẫn là một hệ sinh thái toàn cầu và các quốc gia sản xuất thiết bị, vật liệu và linh kiện như Nhật Bản, Hà Lan và Hàn Quốc đóng vai trò quan trọng trong sản xuất chip. Do đó, để thực sự kiềm chế sự phát triển của Trung Quốc, Mỹ cần phải thuyết phục các quốc gia này hành động chung với mình. Chính quyền Trump đầu tiên đã gây sức ép thành công để Hà Lan ngừng bán thiết bị sản xuất chip tiên tiến nhất của mình cho Trung Quốc. Dựa trên nỗ lực này, chính quyền Biden sau đó đã bắt đầu một nỗ lực ngoại giao có hệ thống nhằm hạn chế quyền tiếp cận các công nghệ tiên tiến của Trung Quốc.
Biện pháp này đã mang lợi ích rõ rệt khi hạn chế việc các quốc gia sản xuất công nghệ bán dẫn khác tăng cường năng lực Trung Quốc trong việc chế tạo các loại chip tiên tiến. Ví dụ, công ty ASML của Hà Lan hiện là công ty duy nhất trên thế giới có thể chế tạo các máy in thạch bản sử dụng tia cực tím bước sóng siêu ngắn (extreme-ultraviolet lithography) – thiết bị cần thiết để khắc các thiết kế cực kỳ tinh vi lên những con chip tiên tiến nhất. Việc kiểm soát đa phương sẽ ngăn các công ty Trung Quốc không chỉ không được tiếp cận sản phẩm của Mỹ mà còn từ Hà Lan hay thậm chí là Nhật Bản. Đây cũng là biện pháp phù hợp trong chính sách của chính quyền Biden – ưu tiên phối hợp với các đồng minh, đối tác hơn là hành động đơn phương. Tuy nhiên, nhược điểm của biện pháp kiểm soát là sẽ tốn nhiều thời gian và đòi hỏi những thỏa hiệp khó khăn, trong khi đó Trung Quốc đã có thể tích trữ một lượng lớn chip và thiết bị tiên tiến.
Từ bỏ ngoại giao để ủng hộ một cách tiếp cận đơn phương, quyết liệt hơn đang ngày càng được quan tâm, đặc biệt là trong bối cảnh vị thế dẫn đầu của Mỹ về cạnh tranh về AI với Trung Quốc đang dần bị thu hẹp. Sự ủng hộ hành động đơn phương của chính quyền Donald Trump nhiệm kỳ hai thường cũng khiến điều này có khả năng dễ xảy ra hơn. Tuy nhiên, Mỹ nên nhìn nhận thực tế về những lợi ích và rủi ro đáng kể khi hành động đơn phương. Việc mở rộng các hạn chế ngoài lãnh thổ của Mỹ đối với việc bán vật liệu và thiết bị cho Trung Quốc có thể giúp Washington duy trì lợi thế công nghệ so với Bắc Kinh trong ngắn hạn, đồng thời cân bằng sân chơi giữa các công ty công nghệ Mỹ và các đối thủ cạnh tranh nước ngoài. Nhưng hiệu quả của những hành động này sẽ phụ thuộc vào ưu thế công nghệ của Mỹ và đòn bẩy ngoại giao của nước này – những yếu tố vốn có thể sẽ bị suy yếu theo thời gian. Trên thực tế, việc hợp tác với các đối tác nước ngoài để hạn chế xuất khẩu công nghệ đã thực sự gây ảnh hưởng đến năng lực của Trung Quốc. Do đó, để Mỹ và các đối tác có thể hạn chế thành công khả năng tiếp cận các công nghệ tiên tiến của Bắc Kinh, các biện pháp ngoại giao vẫn cần phải được duy trì.
Những khó khăn hiện nay
Ngoại giao trong việc kiểm soát xuất khẩu không phải là dễ dàng. Các nước trên thế giới, bao gồm cả các đối tác thân cận của Mỹ, có thể miễn cưỡng trong việc hạn chế quyền tiếp cận thị trường Trung Quốc hoặc đưa ra các quy định mới theo yêu cầu của các nhà ngoại giao Mỹ. Kể cả trong những thời điểm tốt nhất, việc phối hợp kiểm soát luôn là một quá trình dài, đòi hỏi sự đồng thuận về cả cách tiếp cận chiến lược chung lẫn các hành động cụ thể. Điều này khiến các nhà hoạch định chính sách khó thích ứng nhanh với những tiến bộ công nghệ, tạo điều kiện cho Trung Quốc thêm thời gian để tích trữ chip và các thiết bị quan trọng.
Những lo ngại này không chỉ trên lý thuyết, bởi thực tế, với dự đoán về các hạn chế chặt chẽ hơn, Trung Quốc đã nhanh chóng tăng gấp bốn lần lượng nhập khẩu máy in thạch bản của Hà Lan vào năm 2023, trước khi các biện pháp kiểm soát mới có hiệu lực hoàn toàn. Trong bảy tháng đầu năm 2024, khi Mỹ và các đối tác nước ngoài cân nhắc liệu có nên thắt chặt kiểm soát và thắt chặt như thế nào, Trung Quốc đã nhập khẩu khoảng 26 tỷ đô la thiết bị sản xuất chip – một con số kỷ lục. Đây là một lợi thế cho các công ty như ASML, Tokyo Electron và công ty Applied Materials của Mỹ, nhưng lại là một đòn giáng lớn đến sự hiệu quả của chính sách kiểm soát xuất khẩu.
Hơn nữa, khi nói đến Trung Quốc, các quốc gia khác thường có xu hướng sợ rủi ro hơn Mỹ, đặc biệt là vì Bắc Kinh sẵn sàng trả đũa các biện pháp kiểm soát xuất khẩu chất bán dẫn, chẳng hạn như đe dọa cắt đứt quyền tiếp cận của Nhật Bản đối với các khoáng sản được sử dụng trong quá trình sản xuất ô tô. Ngoài ra, các quốc gia khác thường yêu cầu phải có đủ bằng chứng xác thực, rõ ràng hơn trước khi họ sẵn sàng thực hiện các biện pháp kiểm soát. Do đó, Mỹ có thể buộc phải lựa chọn giữa việc tự mình làm nhiều hơn – gây bất lợi cho các công ty Mỹ khi phải nhường quyền tiếp cận thị trường Trung Quốc cho các đối thủ cạnh tranh nước ngoài – hoặc “giảm bớt” các tiêu chuẩn về kiểm soát xuống mức mà quốc gia thận trọng nhất cũng sẵn sàng chấp nhận. Trên thực tế, điều này có thể có nghĩa là đưa ít cơ sở sản xuất chip của Trung Quốc vào danh sách đen, hạn chế một nhóm nhỏ thiết bị tiên tiến hoặc thậm chí bỏ qua toàn bộ các biện pháp kiểm soát.
Trong những năm gần đây, các nhà hoạch định chính sách của Mỹ, dù thất vọng với những hạn chế của ngoại giao nhưng vẫn nhận thức được nhu cầu hạn chế tiếp cận các công nghệ bán dẫn do nước ngoài sản xuất, đã đưa ra một yêu cầu kiểm soát xuất khẩu ít được biết đến có tên là “quy tắc sản phẩm trực tiếp nước ngoài”, cho phép Washington hạn chế việc bán bất kỳ sản phẩm nào được sản xuất bằng công nghệ của Mỹ. Quy tắc này lần đầu tiên được đưa ra vào năm 1959 và được sử dụng một cách hạn chế trong nhiều thập kỷ qua. Tuy nhiên, bắt đầu từ năm 2020, chính phủ Mỹ đã thực hiện nó để kiểm soát chặt chẽ hơn các mặt hàng do nước ngoài sản xuất, bao gồm các sản phẩm dành cho Nga, Belarus và công ty viễn thông Trung Quốc Huawei, cũng như chip và thiết bị sản xuất chất bán dẫn.
Vào tháng 12 năm 2024, Bộ Thương mại đã mở rộng đáng kể phạm vi áp dụng của quy tắc để bao gồm thiết bị do nước ngoài sản xuất có chứa dù chỉ là một con chip được sản xuất bởi Mỹ. Bây giờ, Mỹ có thể đơn phương áp đặt các biện pháp kiểm soát ngoài lãnh thổ đối với các con chip và thiết bị do nước ngoài sản xuất để ngăn chặn Trung Quốc khỏi các thị trường thay thế và thúc đẩy sân chơi bình đẳng cho các công ty Mỹ, đồng thời bỏ qua các nỗ lực ngoại giao kéo dài và có khả năng không thành công với các bên thứ ba. Tuy nhiên, đáng chú ý là quy tắc năm 2024 miễn trừ cho sản phẩm của các quốc gia tham gia vào việc kiểm soát xuất khẩu đa phương và có thẩm quyền kiểm soát công nghệ bán dẫn như Nhật Bản và Hà Lan. Lý thuyết cho rằng với sự miễn trừ như vậy, các quốc gia này có thể và sẽ áp dụng các biện pháp kiểm soát tương đương của riêng họ. Thật vậy, vào đầu năm nay, Nhật Bản và Hà Lan đã công bố các biện pháp kiểm soát bổ sung.
Đa phương vẫn là yếu tố cần thiết
Washington hiện đang ở một bước ngoặt trong vấn đề kiểm soát xuất khẩu. Trong những trường hợp mà các công ty Mỹ là đối tượng bị kiểm soát trực tiếp — ví dụ như các hạn chế đối với chip AI do Mỹ thiết kế, bao gồm cả các biện pháp kiểm soát tiềm năng sắp áp dụng với dòng chip H20 của Nvidia — thì hành động đơn phương là một lựa chọn khá dễ dàng. Tuy nhiên, khi các hoạt động xuất khẩu của các nước khác bị ảnh hưởng trực tiếp, như trong trường hợp hạn chế xuất khẩu thiết bị sản xuất chất bán dẫn, thì tình hình trở nên phức tạp hơn. Lúc này, chính quyền Mỹ sẽ phải quyết định liệu có nên hành động một mình, hay tái cam kết với con đường ngoại giao và tiếp tục miễn trừ cho các quốc gia như Nhật Bản và Hà Lan khỏi các biện pháp kiểm soát ngoài lãnh thổ. Không có lựa chọn nào là hoàn hảo, và cả hai đều đi kèm với những đánh đổi đáng kể.
Những người ủng hộ việc mở rộng kiểm soát bên ngoài lãnh thổ đối với các đối tác thân cận cho rằng đó là cách duy nhất để thực sự hạn chế khả năng sản xuất chip tiên tiến của Trung Quốc và duy trì sân chơi bình đẳng cho các công ty Mỹ. Ngay cả các quốc gia đã áp dụng biện pháp kiểm soát xuất khẩu của riêng họ cũng sẽ không theo kịp các hạn chế toàn diện của Washington, khiến các công ty Mỹ phải chịu bất lợi rõ rệt. Ví dụ, Nhật Bản và Hà Lan đã cấm xuất khẩu một số công cụ nhưng không áp dụng loại kiểm soát dựa trên mục đích sử dụng cuối, người dùng cuối hoặc mục đích cá nhân như Washington đã áp dụng. Điều này có nghĩa là mặc dù không còn bất kỳ mặt hàng nào của Mỹ được gửi đến các cơ sở sản xuất chip tiên tiến của Trung Quốc hoặc bất kỳ công nhân Mỹ nào ở đó, các công ty Hà Lan và Nhật Bản vẫn có thể gửi các mặt hàng không được liệt kê đến các nhà máy đó, bao gồm một số bộ phận và linh kiện quan trọng, đồng thời cung cấp một số dịch vụ nâng cấp và bảo trì tại chỗ. Việc áp dụng các biện pháp kiểm soát bên ngoài lãnh thổ do đó có thể giải quyết tình trạng này.
Ngoài ra, những người ủng hộ việc mở rộng các hạn chế bên ngoài lãnh thổ cũng cho rằng ngoại giao kiểm soát xuất khẩu là một thử nghiệm thất bại khiến Mỹ mất thời gian và công sức khi phải nhượng bộ với Trung Quốc. Được giải thoát khỏi nghĩa vụ phối hợp kiểm soát xuất khẩu với các đối tác nước ngoài, Mỹ có thể tự công bố các bản cập nhật kiểm soát xuất khẩu thường xuyên hơn, theo kịp tốc độ phát triển công nghệ ở Trung Quốc. Bên cạnh đó, Mỹ cũng sẽ dễ dàng hơn trong việc theo đuổi các biện pháp kiểm soát tích cực hơn, như đưa thêm các cơ sở sản xuất của Trung Quốc vào danh sách đen hoặc hạn chế nhiều công cụ hơn.
Tuy nhiên, các hạn chế của ngoại giao kiểm soát xuất khẩu cũng đang bị phóng đại quá mức. Nếu một trong những mục tiêu chính của họ là làm suy yếu khả năng sản xuất chip của Trung Quốc để phát triển và sử dụng AI tiên tiến, thì chính sách này đã đạt được một số thành công thực sự. Trong khi các công ty Mỹ lên kế hoạch xây dựng trung tâm dữ liệu lớn cho hàng triệu chip do Mỹ thiết kế để tạo ra các hệ thống AI ngày càng mạnh mẽ và triển khai chúng ở quy mô lớn, thì Trung Quốc đã phải vật lộn để sản xuất ngay cả một phần rất nhỏ so với sản lượng của Mỹ—và những gì họ đã làm ra có giá thành cao và chất lượng thấp hơn. Trung Quốc dường như không sản xuất trong nước bất kỳ chip AI nào cho Huawei, và ngay cả công ty AI Trung Quốc DeepSeek, câu chuyện thành công lớn nhất về AI của đất nước này, đã thừa nhận rằng khả năng tiếp cận sức mạnh điện toán là hạn chế lớn nhất của họ.
Trong khi đó, việc mở rộng các biện pháp kiểm soát ngoài lãnh thổ một cách đơn phương không phải là giải pháp chữa bách bệnh. Trước hết, quy tắc sản phẩm trực tiếp nước ngoài chỉ có thể mở rộng quyền tài phán của Washington đến nơi có công nghệ của Mỹ, chẳng hạn như sự hiện diện của một con chip Mỹ hoặc một con chip nước ngoài được sản xuất bằng công nghệ Mỹ. Nó sẽ kém hiệu quả hơn khi sản phẩm của Mỹ chỉ là một thứ gì đó chung chung và do đó sẽ dễ bị thay thế, như trường hợp của một số vật liệu và linh kiện bán dẫn. Về lâu dài, việc mở rộng sử dụng quy tắc này có thể khuyến khích các công ty nước ngoài giảm sự phụ thuộc vào các linh kiện của Mỹ trong toàn bộ chuỗi cung ứng bán dẫn. Cuối cùng, điều này có thể khiến Mỹ mất đi đòn bẩy khi AI trở nên quan trọng và mạnh mẽ hơn, đồng thời khiến Mỹ khó có thể cắt đứt Bắc Kinh khỏi các công nghệ tiên tiến trong trường hợp Trung Quốc tấn công Đài Loan.
Hơn nữa, kiểm soát ngoài lãnh thổ cũng có thể là cơn ác mộng trong ngoại giao. Một số quốc gia có thể chấp nhận quyền tài phán của Mỹ để đổ lỗi cho Trung Quốc, và trong trường hợp đó, Washington có thể tìm kiếm sự đồng thuận và tiến hành các biện pháp hạn chế. Nhưng nhiều quốc gia cũng sẽ dễ dàng từ chối điều này bởi lo ngại mất đi chủ quyền và phải chịu sự kiểm soát của Mỹ đối với các công ty quốc nội. Các quốc gia như Nhật Bản và Hà Lan cũng tỏ ra nhạy cảm với các hành động của Mỹ khi có thể gây tổn hại đến những công ty giữ vai trò đặc biệt lớn trong nền kinh tế của họ, và họ thận trọng không muốn làm mất lòng các công ty này. Đặc biệt, với sự thiếu nguồn lực trong việc thực thi hiện nay, Bộ Thương mại Mỹ không thực sự có khả năng buộc các công ty nước ngoài phải tuân thủ, nhất là khi nhiều chính phủ của họ ra lệnh phớt lờ các yêu cầu của Mỹ.
Bên cạnh đó, cái giá phải trả cho việc triển khai hành động bên ngoài lãnh thổ là một vấn đề khó tính toán trước. Ngoài việc lựa chọn không tuân thủ, các quốc gia có thể trả đũa, hủy bỏ các biện pháp kiểm soát xuất khẩu hiện có hoặc giảm hợp tác với Mỹ về các vấn đề khác, bao gồm cả những vấn đề nằm ngoài lĩnh vực công nghệ. Liệu các quốc gia có mạo hiểm khiêu khích Trump bằng phản ứng quyết liệt như vậy hay không vẫn là một câu hỏi mở—và có thể phụ thuộc vào mức độ đòn bẩy mà Mỹ có, cả về mặt ngoại giao và công nghệ.
Tuy nhiên, điều rõ ràng là đòn bẩy này khó có thể tồn tại mãi mãi. Về lâu dài, các công ty nước ngoài có thể tìm cách giảm bớt hoặc loại bỏ sự phụ thuộc vào Mỹ, điều đó có nghĩa là các công cụ như quy tắc sản phẩm trực tiếp nước ngoài cuối cùng có thể mất đi tác dụng. Do đó, Mỹ có thể muốn thử hết các lựa chọn ngoại giao trước khi dùng đến hành động đơn phương. Thật không may, nếu Trump thực hiện ngay cả một phần nhỏ thuế quan toàn cầu mà ông đã công bố vào đầu tháng 4, thì có khả năng đòn bẩy của chính quyền sẽ bị suy giảm giảm trong việc tìm kiếm nhượng bộ về kiểm soát công nghệ và làm suy yếu những hợp tác hiện nay. Sau thông báo đánh thuế của Trump, cổ phiếu của ASML đã giảm xuống mức thấp nhất trong hơn một năm, một diễn biến khiến các công ty và chính phủ Hà Lan không còn muốn tuân thủ theo lời kêu gọi hạn chế hơn nữa. Cách tiếp cận đối đầu của chính quyền Trump với các đồng minh truyền thống, đặc biệt là các đồng minh ở châu Âu, chắc chắn sẽ làm lu mờ các nỗ lực ngoại giao kiểm soát xuất khẩu.
Dù vậy, vẫn đáng để cố gắng tìm ra tiếng nói chung, và đôi khi Mỹ sẽ cần phải chủ động trước để gây đủ áp lực lên các đối tác nhằm “nâng cao” các biện pháp kiểm soát của riêng họ. Trong khi đó, các đồng minh có thể giảm chi phí ngoại giao cho Mỹ bằng cách cho thấy họ sẵn sàng hành động nhanh chóng để thu hẹp khoảng cách trong khác biệt về các biện pháp kiểm soát hiện tại. Các điều khoản lý tưởng của một đề nghị như vậy có thể thay đổi tùy thuộc vào hoàn cảnh nhưng có thể bao gồm cam kết đưa các cơ sở sản xuất của Trung Quốc vào danh sách đen, hạn chế nhiều công cụ hơn, cấm các hoạt động bảo trì tại chỗ và tăng cường chia sẻ thông tin tình báo về địa điểm của thiết bị và năng lực sản xuất của Trung Quốc.
Kết luận
Ngay cả khi Washington quyết định sử dụng công cụ đơn phương “Quy tắc sản phẩm trực tiếp nước ngoài”, việc tiếp tục tham gia vào một số hình thức ngoại giao kiểm soát xuất khẩu vẫn sẽ mang lại những giá trị cụ thể. Mặc dù đòi hỏi kiên trì trong thời gian dài, gian khổ, đôi khi gây nản lòng, nhưng cách tiếp cận này sẽ mang lại một phần thưởng chiến lược khi có thể thuyết phục các quốc gia khác rằng việc cùng nhau hành động để duy trì vị thế dẫn đầu về công nghệ so với Trung Quốc là vì lợi ích chung của Mỹ và chính các đồng minh./.
Biên dịch: Trần Anh Khôi
Tác giả: Nikia Lalwani là thành viên của RAND Corporation và là học giả thỉnh giảng tại Carnegie Endowment for International Peace. Bà từng giữ chức Giám đốc Công nghệ và An ninh Quốc gia tại Hội đồng An ninh Quốc gia và là Cố vấn Cấp cao tại Bộ Thương mại dưới thời chính quyền Biden.
Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Nghiên cứu Chiến lược. Mọi trao đổi học thuật và các vấn đề khác, quý độc giả có thể liên hệ với ban biên tập qua địa chỉ mail: [email protected]
