Sau cuộc trưng cầu dân ý về “Brexit” năm 2016, Chính phủ Anh đã đưa ra khái niệm “Nước Anh toàn cầu” là hệ tư tưởng chủ đạo của chiến lược ngoại giao trong “kỷ nguyên hậu Brexit” nhằm ứng phó với môi trường quốc tế đang chuyển biến phức tạp và sự thay đổi vai trò quốc tế của chính mình. Dựa trên khái niệm “Nước Anh toàn cầu”, Anh tự cho mình là một “cường quốc trên thế giới” và hy vọng với sự trợ giúp của sức mạnh tổng hợp cùng mối quan hệ với các đồng minh truyền thống như Mỹ, các quốc gia Khối thịnh vượng chung sẽ tiếp tục đóng một vai trò quan trọng trên trường quốc tế. Việc đưa ra chiến lược “Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương” nhằm mở rộng hệ thống đồng minh và sức ảnh hưởng đối với bên ngoài đã thể hiện rõ xu hướng mới trong chính sách đối ngoại của Anh. Chiến lược “Nước Anh toàn cầu” đối mặt nhiều trở ngại trong thực tế do những hạn chế về chính trị trong nước. Sau khi Thủ tướng Sunak lên nắm quyền, ông đã thực hiện một số điều chỉnh đối với chiến lược “Nước Anh toàn cầu”, nhưng chính sách đối ngoại của ông vẫn chưa và sẽ không có những thay đổi đáng kể.
Năm 2016, sau khi nước Anh tổ chức cuộc trưng cầu dân ý về “Brexit”, để thích ứng với môi trường quốc tế đang thay đổi và chuyển đổi vai trò quốc tế của chính mình sau khi rút khỏi EU, chính phủ Anh đã đưa ra khái niệm ngoại giao “Nước Anh toàn cầu”. Sau nhiều năm thảo luận và cân nhắc, tháng 3/2021 chính phủ Anh đã công bố báo cáo “Nước Anh toàn cầu trong kỷ nguyên cạnh tranh, đánh giá toàn diện về chính sách an ninh, quốc phòng, phát triển và đối ngoại” (gọi tắt là báo cáo “Đánh giá toàn diện”). Đây là lần đầu tiên khái niệm “Nước Anh toàn cầu” được giải thích dưới dạng các văn bản chính thức và dùng làm kim chỉ nam cho chiến lược ngoại giao trong 10 năm tới. Thời đại “Nước Anh toàn cầu” đã chính thức mở ra. Vào tháng 3/2023, Thủ tướng Anh Sunak đã công bố “tài liệu cập nhật” của báo cáo “Đánh giá toàn diện”, đưa ra một số điều chỉnh về chính sách đối ngoại, nhưng không đưa ra sự thay đổi đáng kể nào. Sở dĩ họ coi “nước Anh toàn cầu” là khái niệm ngoại giao của mình chủ yếu là muốn đóng một vai trò quan trọng trên trường quốc tế với tư cách là một “cường quốc trên thế giới” sau khi thoát khỏi cái gọi là “xiềng xích” của EU. Tuy nhiên, trước những khiếm khuyết khó có thể khắc phục của khái niệm “Nước Anh toàn cầu”, cùng với sự suy giảm tiềm lực và những hạn chế chính trị trong nước, khái niệm này vẫn gặp nhiều trở ngại trong việc thực thi trên thực tế.
Khái niệm và tầm nhìn của chiến lược ngoại giao “Nước Anh toàn cầu”
Là khuôn khổ định hướng cho chiến lược ngoại giao hậu Brexit, khái niệm “Nước Anh toàn cầu” lần đầu tiên được cựu Thủ tướng Theresa May đề xuất chính thức tại hội nghị thường niên Đảng Bảo thủ vào tháng 10/2016, với mục đích đưa nước Anh trở lại vị thế “cường quốc trên thế giới” sau khi rời khỏi Liên minh châu Âu. Vào tháng 12 năm đó, Johnson, ngoại trưởng lúc bấy giờ trong một bài phát biểu tại Viện Các vấn đề Quốc tế Hoàng gia đã đưa ra chi tiết khái niệm về “Nước Anh toàn cầu”, nói rằng nước Anh sẽ “hướng ngoại hơn và tương tác nhiều hơn với thế giới” so với trước đây. Kể từ đó, khái niệm “Nước Anh toàn cầu” dần trở thành sự đồng thuận cơ bản về chiến lược ngoại giao trong tương lai của giới chính trị Anh.
Khái niệm “Nước Anh toàn cầu” truyền tải rõ ràng cho thế giới thấy sự tự nhận thức của Anh về vai trò quốc tế của mình sau “Brexit” và vị thế của nước này trên trường quốc tế. Tức là, một cường quốc trên thế giới có “sức ảnh hưởng toàn cầu”, có “trách nhiệm với toàn thế giới”. Họ hy vọng đóng vai trò lãnh đạo trong các vấn đề thế giới, đặc biệt là về an ninh tập thể, quản trị đa phương, ứng phó đối với các rủi ro về biến đổi khí hậu và sức khỏe, giải quyết xung đột cũng như giảm nghèo v.v.. Vị thế này là điểm khởi đầu trong chiến lược ngoại giao hậu Brexit của nước Anh và quyết định lập trường mà nước này áp dụng khi quan hệ với các chủ thể quốc tế khác.
Sở dĩ Anh vẫn tự cho mình là một “cường quốc trên thế giới” là vì họ tin rằng mình vẫn có nhiều thế mạnh và nguồn lực để đạt được mục tiêu này.
Thứ nhất là, lực lượng an ninh, quốc phòng. Anh hiện là quốc gia chi tiêu quân sự lớn thứ hai trong NATO. Sau khi nổ ra cuộc khủng hoảng Ukraine, chi tiêu quân sự của nước này đã tăng lên 2,3% GDP. “Tài liệu cập nhật” (2023) còn đề xuất tăng chi tiêu quân sự lên 2,5% GDP trong “điều kiện và hoàn cảnh cho phép”. Ngoài ra, chính phủ Anh cũng có ý định tăng cường hơn nữa sức mạnh hạt nhân của mình và có kế hoạch tăng số lượng đầu đạn hạt nhân “Trident” từ 180 lên 260.
Thứ hai là, năng lực khoa học và công nghệ. Anh dự định xây dựng mình thành một “siêu cường” về khoa học và công nghệ, biến công nghệ trở thành nền tảng của các chính sách kinh tế, an ninh và đối ngoại trong tương lai, nhằm đảm bảo duy trì vị trí lãnh đạo hàng đầu thế giới trong giai đoạn tiếp theo.
Thứ ba là, quyền lực mềm. Họ tự coi mình là một “siêu cường quyền lực mềm” và coi đó là sự “khai phóng quốc gia”, là yếu tố then chốt, cách thức quan trọng để gây sức ảnh hưởng ngoại giao.
Thứ tư là, ảnh hưởng của các giá trị quan. Anh nhấn mạnh rằng họ là “nhà lãnh đạo thế giới” và “ bảo vệ trật tự tự do” bởi các các giá trị quan như dân chủ và khai phóng… Họ hy vọng đóng vai trò hàng đầu trong trật tự quốc tế.
Không thể phủ nhận rằng, nước Anh hiện có những thế mạnh không thể bỏ qua trong nhiều lĩnh vực. Về mặt kinh tế, Anh là nền kinh tế lớn thứ 6 thế giới; về chính trị, Anh là thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc và là thành viên của các tổ chức quốc tế quan trọng như NATO; về mặt quân sự, Anh là một cường quốc hạt nhân; về khoa học công nghệ và sức mạnh mềm, Anh cũng có nhiều lợi thế riêng. Dựa trên cơ sở này, Anh tham gia với các chủ thể quốc tế khác và hy vọng sử dụng những lợi thế này để biến khái niệm “Nước Anh toàn cầu” thành ảnh hưởng trong thực tế.
Thực tiễn và tiến triển của Chiến lược ngoại giao “Nước Anh toàn cầu”
Theo khái niệm “Nước Anh toàn cầu”, Anh chia các chủ thể quốc tế khác nhau thành nhiều phe: một là các đồng minh truyền thống do Mỹ đại diện; hai là các quốc gia ở khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương do “các đồng minh mới” đại diện; ba là dựa trên ý thức hệ về “mối đe dọa” hay “kẻ thách thức” và “đối thủ cạnh tranh”. Nước Anh đã thực hiện các hoạt động ngoại giao xung quanh các nhóm phe phái nêu trên nhằm hiện thực khái niệm “Nước Anh toàn cầu”, bao gồm các hoạt động chủ yếu sau:
Thứ nhất, củng cố và tăng cường quan hệ với các đồng minh truyền thống, chủ yếu là duy trì và làm sâu sắc hơn “mối quan hệ đặc biệt” với Mỹ; cải thiện và hàn gắn quan hệ với châu Âu; “khởi động lại” quan hệ với các nước Khối thịnh vượng chung.
Cả báo cáo “Đánh giá toàn diện” và “Tài liệu cập nhật” đều chỉ rõ rằng Mỹ là đồng minh và đối tác chiến lược quan trọng nhất của Anh quốc. Quan hệ với Mỹ là trọng tâm của chính sách đối ngoại trong quan hệ song phương của nước Anh. Việc tăng cường “quan hệ đặc biệt” giữa London và Washington và làm sâu sắc thêm hợp tác với Mỹ là một trong những kênh chính để nước này phát huy “sức ảnh hưởng quốc tế” của mình sau “Brexit”. Điều này đã và sẽ không thay đổi qua 4 nhiệm kỳ Thủ tướng gần nhất. Tất cả sẽ phát triển quan hệ với Mỹ là ưu tiên hàng đầu. Về các vấn đề then chốt, Anh luôn nhất quán cao với Mỹ, điều này được thể hiện đặc biệt rõ ràng trong cuộc khủng hoảng Ukraine. Nhưng nhìn chung, mặc dù Mỹ cần sự hợp tác và hỗ trợ của Anh trong nhiều vấn đề, nhưng sự bất cân xứng trong mối quan hệ giữa hai bên càng trở nên trầm trọng hơn sau “Brexit”. Nhu cầu của Anh đối với Mỹ lớn hơn nhiều so với nhu cầu của Mỹ đối với Anh. Các vấn đề ưu tiên của hai nước có sự không đồng bộ, đặc biệt là trong đàm phán các hiệp định thương mại tự do. Anh rất mong muốn đạt được thỏa thuận thương mại với Mỹ càng sớm càng tốt sau “Brexit”, nhưng Chính quyền Biden rõ ràng đã không ưu tiên điều này, khiến các cuộc đàm phán giữa hai bên tiến triển rất chậm chạp.
Khác với mối quan hệ giữa Anh và Mỹ, xét về quan hệ với châu Âu, thái độ của Chính phủ Anh rõ ràng là không đồng thuận và nhất quán. Sau Brexit, một mặt, họ nhấn mạnh mối quan hệ song phương với các nước châu Âu, đặc biệt trong báo cáo “Đánh giá toàn diện” chỉ ra Pháp, Đức và Ireland là “đối tác quan trọng”. Mặt khác, nước này dường như cố tình hạ thấp mối quan hệ với toàn bộ EU để nhấn mạnh sự độc lập thời hậu Brexit. Mặc dù Anh vẫn cam kết đóng góp cho an ninh và thịnh vượng của châu Âu, nhưng họ nhấn mạnh việc triển khai hợp tác với châu Âu chủ yếu thông qua NATO. Trên thực tế, mối quan hệ giữa Anh và EU từng nguội lạnh sau khi nước này rút khỏi EU, đặc biệt là kế hoạch sửa đổi “Nghị định thư Bắc Ireland” đã khiến quan hệ với EU rơi vào bế tắc. Trong quan hệ song phương với Pháp, một loạt các mâu thuẫn đã bộc lộ liên quan đến: nghề cá, quan hệ của Anh với Mỹ và Úc trong cơ chế AUKUS cũng như vấn đề nhập cư v.v.. Sau khi cuộc khủng hoảng Ukraine nổ ra, nhất là sau khi ông Sunak trở thành thủ tướng, mối quan hệ giữa Anh và châu Âu đã được xoa dịu ở một mức độ nhất định, hai bên đã tăng cường hợp tác trong nhiều vấn đề. Ở cấp độ EU, vào tháng 10/2022, Thủ tướng Anh khi đó là Truss đã tham gia hội nghị “Cộng đồng Chính trị Châu Âu” do Tổng thống Pháp Macron khởi xướng. Thủ tướng Sunak cũng bày tỏ sự ủng hộ đối với cộng đồng này và Anh còn dự kiến tổ chức hội nghị lần thứ tư vào năm 2024. Tháng 02/2023, Anh và EU đã đạt được thỏa thuận chính trị về nguyên tắc các vấn đề thương mại Bắc Ireland “Khuôn khổ Windsor”, đồng nghĩa với việc mối quan hệ giữa hai bên đã đạt được tiến bộ quan trọng. Ở cấp độ song phương, ông Sunak đã thăm Pháp vào tháng 03/2023 và gặp Tổng thống Macron. Đây là cuộc gặp đầu tiên giữa nguyên thủ quốc gia hai nước sau 5 năm, đánh dấu sự nới lỏng quan hệ giữa hai bên. Vào cuối tháng 03/2023, Vua Charles III của Anh đến thăm Đức. Chuyến thăm cấp nhà nước chính thức đầu tiên của ông sau khi lên ngôi là một bước tiến quan trọng trong việc khôi phục mối quan hệ giữa Anh và Liên minh châu Âu.
Trong phe đồng minh của Anh, các quốc gia thuộc Khối thịnh vượng chung cũng là một phần quan trọng. Với mối quan hệ lịch sử và văn hóa lâu đời giữa hai bên, nước này hy vọng thông qua việc “khởi động lại” quan hệ với các nước Khối thịnh vượng chung để mở rộng thị trường nước ngoài, duy trì và củng cố ảnh hưởng chính trị của mình trên quy mô toàn cầu. Tháng 8/2018, Thủ tướng Anh khi đó là bà Theresa May đã tuyên bố trong chuyến thăm châu Phi rằng mục tiêu của Vương quốc Anh là trở thành nhà đầu tư lớn nhất ở châu Phi trong số các nước G7. Từ năm 2020 đến 2022, trong nhiệm kỳ của Johnson, Anh đã tổ chức ba Hội nghị Thượng đỉnh Đầu tư Anh-Châu Phi liên tiếp và đạt được một số thỏa thuận. Hội nghị Thượng đỉnh lần thứ tư sẽ được tổ chức tại Anh vào tháng 4/2024. Trong nhiệm kỳ ngoại trưởng của mình, Truss cũng đề xuất khởi động “Thỏa thuận Khối thịnh vượng chung mới” nhằm tăng cường trao đổi quan hệ kinh tế chính trị giữa các quốc gia Khối thịnh vượng chung, biến nó thành nòng cốt trong việc thực hiện chiến lược “Nước Anh toàn cầu”. Thủ tướng Sunak cũng đã nhấn mạnh tầm quan trọng của Khối thịnh vượng chung đối với nước Anh trong nhiều bài phát biểu. Tuy nhiên, do sức mạnh của Anh suy giảm nên nguồn lực có thể sử dụng để “lôi kéo” các nước thuộc Khối thịnh vượng chung là có hạn, và việc cắt giảm viện trợ nước ngoài là một ví dụ nổi bật. Ngoài ra, sự ra đi của Nữ hoàng Elizabeth II cũng làm suy yếu mối quan hệ giữa Anh và các thành viên khác trong Khối thịnh vượng chung ở một mức độ nhất định, dẫn đến mối liên kết lỏng lẻo hơn trong liên minh vốn không chặt chẽ.
Thứ hai, chiến lược “Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương” được đề xuất nhằm mở rộng các quan hệ đồng minh mới. Cả báo cáo “Đánh giá toàn diện” và “Tài liệu cập nhật” đều nhấn mạnh rằng khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương là hướng ưu tiên trong chính sách đối ngoại của Anh trong tương lai. Đây là khu vực “quan trọng” đối với nền kinh tế, an ninh và các giá trị quan “trọng yếu” của nước Anh. Họ muốn trở thành quốc gia Châu Âu có mức độ tham gia “sâu rộng nhất” trong khu vực. Việc chuyển mối quan tâm sang “Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương” là một trong những khía cạnh được điều chỉnh lớn nhất trong chính sách đối ngoại của Anh sau “Brexit”. Đồng thời, nó cũng đánh dấu một sự thay đổi lớn trong chính sách của London kể từ khi quân đội Anh rút khỏi Kênh đào Suez năm 1956. Mục đích là thông qua sự hiện diện về kinh tế chính trị trong khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương, bù đắp cho những tổn thất do ảnh hưởng quốc tế của “Brexit” gây ra.
Trong quá trình phát triển quan hệ với các nước trong khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương, nước Anh đã áp dụng cách tiếp cận song song về kinh tế, thương mại và an ninh. Trong lĩnh vực kinh tế – thương mại, ngày 01/01/2021, Anh chính thức nộp đơn gia nhập “Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương” (CPTPP) nhằm tham gia sâu hơn vào thương mại ở Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương. Ngày 16/7/2023, Anh chính thức ký “Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương”, trở thành thành viên không phải sáng lập đầu tiên và là quốc gia châu Âu đầu tiên tham gia hiệp định. Ở cấp độ song phương, tính đến ngày 20/5/2023, Anh đã đạt được các hiệp định thương mại tự do với các nước bao gồm Hàn Quốc, Nhật Bản, Australia, New Zealand, Việt Nam và Singapore. Do còn nhiều vấn đề gai góc như bất đồng về quyền sở hữu trí tuệ nên đàm phán giữa Anh và Ấn Độ chưa suôn sẻ. Đến tháng 5/2023, hai bên đã hoàn tất 9 vòng đàm phán nhưng chưa đạt được thỏa thuận nào. Trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, nước này tập trung chủ yếu vào hợp tác ở quy mô nhỏ, bên cạnh việc tăng cường các cơ chế đa phương truyền thống như “Thỏa thuận Hiệp định phòng thủ 5 quốc gia”, “Liên minh ngũ nhãn”. Tháng 9/2021, Anh đã đạt được một “thỏa thuận ba bên” với Mỹ và Australia. Thỏa thuận nhằm tăng cường hơn nữa hợp tác an ninh ở khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương, đồng thời họ cũng đề xuất mời Nhật Bản và Ấn Độ tham gia liên minh. Vào tháng 3/2023, trong chuyến thăm Mỹ của ông Sunak, các nhà lãnh đạo Hoa Kỳ, Anh và Úc đã tổ chức một cuộc họp và công bố các kế hoạch hợp tác sâu rộng hơn, bao gồm việc cùng phát triển tàu ngầm hạt nhân mới. Ở cấp độ song phương, vào tháng 4/2022 và tháng 1/2023, Anh lần lượt ký các hiệp định quốc phòng mới với Ấn Độ và Nhật Bản. Trong thỏa thuận với Nhật Bản (“Thỏa thuận tiếp cận lẫn nhau”), các nước thậm chí còn cho phép triển khai lực lượng quân sự chung ở quốc gia của nhau. Vào tháng 5/2023, Thủ tướng Anh Sunak đã đến thăm Nhật Bản và hai bên đã ký “Thỏa thuận Hiroshima”. Chính phủ Anh tin rằng điều này đánh dấu sự mở ra một “quan hệ đối tác chiến lược toàn cầu” mới giữa Anh và Nhật Bản. Thủ tướng Sunak cũng cho biết ông sẽ gửi một nhóm tác chiến tàu sân bay “trở lại” Thái Bình Dương vào năm 2025. Các động thái trên cho thấy Anh coi mối quan hệ với khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương là ưu tiên hàng đầu trong chiến lược ngoại giao hậu Brexit. Tuy nhiên, cũng có một số trở ngại trong mối quan hệ giữa nước này và các nước trong khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương. Đặc biệt, Ấn Độ không đồng hành với Anh và Mỹ trong mọi vấn đề quốc tế, chẳng hạn như vấn đề trừng phạt Nga.
Thứ ba, Anh coi hệ tư tưởng (hay ý thức hệ) là công cụ ngoại giao quan trọng, là tiêu chí để phân chia “bạn và thù”. London xác định rõ Nga là “mối đe dọa” và Trung Quốc là “đối thủ cạnh tranh”, “kẻ thách thức”; coi việc “cạnh tranh có tính hệ thống” từ một số cường quốc như Nga, Trung Quốc… là nguyên nhân hàng đầu dẫn đến sự suy thoái của môi trường an ninh toàn cầu hiện nay.
Trong quan hệ với Nga, Anh coi nước này là “mối đe dọa trực tiếp nghiêm trọng nhất” đối với an ninh quốc gia. Quan hệ Anh-Nga tiếp tục xấu đi kể từ năm 2014. Đầu tháng 02/2022, trước khi cuộc khủng hoảng Ukraine nổ ra, Bộ trưởng Quốc phòng Nga Shoigu đã đề cập trong cuộc gặp với Bộ trưởng Quốc phòng Anh Wallace rằng mối quan hệ giữa Anh và Nga đã “rơi xuống đáy”, mức độ hợp tác gần bằng 0 và sắp bước vào mức âm. Sau khi cuộc khủng hoảng Ukraine bùng nổ, Anh trở thành “nước tiên phong” chống lại Nga và hỗ trợ Ukraine. Lập trường của họ đối với Nga thậm chí còn mạnh mẽ và cứng rắn hơn so với Mỹ ở một số khía cạnh. Các Thủ tướng dù là Johnson, Truss hay Sunak, họ đều đã đến thăm Ukraine ngay sau khi nhậm chức. “Hỗ trợ Ukraine và chống Nga” đã trở thành sự đồng thuận của mọi tầng lớp xã hội ở Anh và nó không thay đổi cho dù Chính phủ có sự thay đổi. Tháng 6/2023, Anh đã tổ chức “Hội nghị tái thiết Ukraine”. Rõ ràng, họ hy vọng sử dụng cuộc khủng hoảng Ukraine để chứng minh rằng nước này vẫn có ảnh hưởng và vai trò lãnh đạo quan trọng trên thế giới.
Trong quan hệ với Trung Quốc, lập trường của Anh rất phức tạp và dễ thay đổi. Trong khái niệm “Nước Anh toàn cầu”, Trung Quốc được xem là “đối thủ cạnh tranh có tính hệ thống”. Sau khi Johnson lên nắm quyền, do ảnh hưởng của Mỹ và tình hình chính trị nội bộ trong nước. Tính chất đối đầu trong chính sách với Trung Quốc của ông càng trở nên nổi bật. Nhìn chung, cả Truss và Sunak đều tiếp tục chính sách này, Truss thậm chí còn đề xuất liệt Trung Quốc và Nga là “mối đe dọa quốc gia”, trong khi ông Sunak xác định Trung Quốc là “thách thức thời đại” đối với Anh và các đồng minh trong “tài liệu cập nhật”. Lập trường của chính phủ Sunak đối với Trung Quốc gần giống với quan điểm của Johnson những ngày đầu nhậm chức và nó có hai mặt rõ ràng: Một mặt, ông thể hiện lập trường cứng rắn với Trung Quốc. Chẳng hạn như trong bài phát biểu chính sách đối ngoại đầu tiên sau khi nhậm chức, Thủ tướng Sunak tuyên bố rằng “thời kỳ hoàng kim” Trung-Anh đã kết thúc, hơn nữa còn khẳng định một cách rõ ràng là chính sách của họ nhất quán với chính sách của Mỹ đối với Trung Quốc. Mặt khác, ông khẳng định tầm quan trọng của Trung Quốc trong các vấn đề toàn cầu như phục hồi kinh tế và giải quyết các vấn đề liên quan đến biến đổi khí hậu. Tháng 5/2023, Barrow, Cố vấn An ninh Quốc gia của Thủ tướng Anh, cũng tuyên bố trong cuộc điện đàm với Vương Nghị rằng ông sẵn sàng xây dựng mối quan hệ nước lớn ổn định, lành mạnh với Trung Quốc. Lập trường do dự của chính phủ Sunak phản ánh tâm lý phức tạp của phía Anh khi xử lý quan hệ giữa hai nước.
Những hạn chế phải đối mặt của chiến lược ngoại giao “Nước Anh toàn cầu”
Mặc dù các chính trị gia Anh do Johnson đại diện coi “Nước Anh toàn cầu” là một “đại chiến lược” ngoại giao, nhưng việc hiện thực hóa chiến lược này gặp phải nhiều trở ngại. Ngoài những thiếu sót vốn có, tiềm lực có hạn của Anh và những hạn chế chính trị trong nước cũng là những yếu tố quan trọng cản trở việc thực hiện đầy đủ chính sách này.
Đầu tiên, khái niệm về “Nước Anh toàn cầu” có một số thiếu sót cố hữu.
(1) Định nghĩa về nội hàm của “Nước Anh toàn cầu” không đủ rõ ràng và thiếu các kế hoạch hành động để hỗ trợ việc thực hiện các mục tiêu của nó. Ủy ban Đối ngoại Hạ viện Anh từng chỉ trích khái niệm này chỉ là một “khẩu hiệu”, không có thực chất và ít giúp xác định vị trí của Anh trên thế giới.
(2) Phần lớn nội dung của khái niệm “Nước Anh toàn cầu” không phải là “mới”, cho dù đó là về vị trí của một “cường quốc trên thế giới” hay mối quan hệ với Mỹ, châu Âu, và các quốc gia Khối thịnh vượng chung cũng như các “đồng minh chủ chốt”. Nó gần như đơn thuần chỉ là tiếp tục các chính sách đối ngoại vốn đã có từ trước. Ngay cả chiến lược “Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương” được đưa ra cũng giống như “bình mới rượu cũ” và vẫn phải dựa vào các đối tác lâu năm của mình như Úc, Nhật Bản, Ấn Độ. Điều này cho thấy sau “Brexit”, Anh chủ yếu vẫn dựa vào quan hệ song phương đã thiết lập trong quá khứ, chưa bước ra khỏi “vùng an toàn”. Tuy nhiên, môi trường quốc tế đã trải qua những thay đổi to lớn so với trước đây và rõ ràng là không thể thích ứng với tình hình mới nếu không có những thay đổi thực sự.
(3) Mặc dù Anh coi “Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương” là ưu tiên hàng đầu trong chiến lược ngoại giao của mình, nhưng mối quan hệ địa lý xác định rằng nền tảng của nó chỉ có thể ở châu Âu, họ sẽ không thể tách rời khỏi châu Âu. Ông Sunak cũng thừa nhận trong “tài liệu cập nhật” rằng họ có nguồn lực hạn chế cho khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương. Có thể thấy, nước Anh phải đối mặt với vấn đề làm thế nào để cân bằng Châu Âu – Đại Tây Dương và Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương trong chính sách đối ngoại của mình. Ủy ban Đối ngoại Hạ viện Anh đã đặt câu hỏi về vấn đề này, cho rằng châu Âu vẫn nên là nòng cốt trong chính sách đối ngoại của mình. Và cụm từ “Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương” sẽ gây hiểu lầm rằng Anh muốn tránh xa châu Âu.
Thứ hai, vị trí của “Nước Anh toàn cầu” hoàn toàn không phù hợp với nguồn lực của chính nước Anh. Họ mặc dù vẫn có ảnh hưởng nhất định trên trường quốc tế nhưng một thực tế không thể chối cãi là sức mạnh của nước này đang suy giảm, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế. Bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố như “Brexit”, đại dịch covid mới và cuộc khủng hoảng Ukraine, nền kinh tế Anh đã bị suy thoái kể từ năm 2020 và để Ấn Độ vượt qua để trở thành nền kinh tế lớn thứ sáu thế giới vào năm 2022. Quỹ Tiền tệ Quốc tế đã dự đoán vào đầu năm 2023 rằng, nền kinh tế Anh sẽ rơi vào suy thoái và trở thành nền kinh tế tăng trưởng chậm nhất trong số các nước G7. Sức mạnh kinh tế suy giảm đồng nghĩa với sức mạnh tổng thể của quốc gia cũng suy giảm theo. Tháng 10/2022, Mạng lưới Phân tích Chiến lược Quốc tế dựa trên 7 tiêu chí về tiềm lực kinh tế, lực lượng lao động, sức mạnh quân sự, môi trường và tài nguyên, chính trị và văn hóa, khoa học công nghệ… để xếp hạng sức mạnh quốc gia, nước Anh chỉ đứng thứ 7 trong bảng xếp hạng.
Trong một thời gian dài, các cuộc tranh luận về việc Anh là một cường quốc trên thế giới, một cường quốc trong khu vực hay một cường quốc tầm trung. Sự đồng thuận cơ bản trong giới học thuật Anh là họ trên thực tế chỉ là một cường quốc tầm trung mong manh. Ngay cả Chính phủ Anh cũng thừa nhận rằng nước này là một “cường quốc tầm trung quan tâm đến các vấn đề quốc tế”. Tuy nhiên, trong khái niệm “Nước Anh toàn cầu”, họ đã nhiều lần tuyên bố rằng mình có “siêu quyền lực” và có thể đóng “vai trò lãnh đạo” trên thế giới. Điều đó chắc chắn là mâu thuẫn. Thách thức lớn nhất đối với khái niệm “Nước Anh toàn cầu” là làm thế nào để kết hợp hiệu quả các mục tiêu chiến lược với các phương tiện và phương pháp thực tế. Nếu không tìm ra cách thức thích hợp để phát huy ảnh hưởng thì chiến lược “Nước Anh toàn cầu” sẽ khó mà duy trì bền vững.
Thứ ba, những bất đồng chính trị trong nước hạn chế việc triển khai các chiến lược ngoại giao, xu hướng “chính trị hóa quá mức” chính sách đối ngoại ngày càng trở lên rõ ràng.
(1) Giống như các nước châu Âu khác, các lực lượng dân túy ở Anh đã trỗi dậy trong những năm gần đây. Chủ nghĩa dân túy dân tộc tích lũy đã được biểu hiện thành “chủ nghĩa hoài nghi ngoại giao” trong lĩnh vực chính sách đối ngoại. Điều này không chỉ thể hiện trong căng thẳng giữa Anh và EU do tranh giành quyền kiểm soát mà còn phản ánh tác động ngày càng lớn của các yếu tố ý thức hệ đối với chính sách của Anh dành cho Trung Quốc.
(2) Sự bất đồng giữa các phe phái trong Đảng Bảo thủ trở nên gay gắt hơn bao giờ hết. Họ có nhận thức khác nhau về nhiều vấn đề, dẫn đến phá vỡ đồng thuận ngoại giao, không có lợi cho việc hình thành chính sách đối ngoại thống nhất.
(3) Tình hình chính trị ở Anh trong những năm gần đây có nhiều sóng gió. Năm thủ tướng đã bị thay thế trong vòng vài năm sau cuộc trưng cầu dân ý “Brexit”, ba thủ tướng đã được thay thế chỉ trong tháng 7 đến tháng 10/2022. Sự bất ổn chính trị trong nước không có lợi cho tính liên tục và nhất quán của chính sách đối ngoại.
Tương lai chính sách “Nước Anh toàn cầu”
Ngày 25/10/2022, ông Sunak thay thế Truss làm Thủ tướng Anh. Truss từng là Ngoại trưởng dưới thời Johnson, triết lý ngoại giao của bà có thể nói là cùng quan điểm với Johnson. Sự ra đi của bà cũng đánh dấu sự kết thúc của “Thời đại Johnson”. Như vậy, trong “thời hậu Johnson”, chiến lược ngoại giao “Nước Anh toàn cầu” sẽ đi theo hướng nào?
Đầu tiên, bản thân khái niệm “Nước Anh toàn cầu” có thể bị suy yếu. Khái niệm này mang màu sắc và dấu ấn cá nhân của Johnson ở một mức độ nhất định, và việc nó suy yếu sau khi Johnson từ nhiệm cũng là điều hợp lý. Trong bài phát biểu về chính sách đối ngoại đầu tiên của Thủ tướng Sunak vào ngày 28/11/2022, khái niệm “Nước Anh toàn cầu” phổ biến trước đây không được nhắc đến. Cleverley cũng không nhắc đến trong bài phát biểu của mình vào ngày 12/12/2022. Ngoài ra, “Tài liệu cập nhật” cũng không đề cập đến ý tưởng này. Mặc dù không thể đưa ra kết luận rằng, chiến lược “Nước Anh toàn cầu” sẽ bị lui lại chỉ dựa trên những điều này, nhưng những dấu hiệu nêu trên chắc chắn phát đi tín hiệu nhất định rằng, Chính phủ Sunak muốn làm suy yếu khái niệm “Nước Anh toàn cầu”.
Thứ hai, Thủ tướng Sunak sẽ tiếp tục “cập nhật” chính sách đối ngoại, nhưng mức độ điều chỉnh sẽ không ở quy mô lớn chứ chưa nói đến những thay đổi thực chất. Lý do là so với thời Johnson và Truss, tình hình quốc tế hiện nay nước Anh phải đối mặt không có nhiều thay đổi đáng kể. Nhận định của ông Sunak về tình hình quốc tế tương tự như nhận định của những người tiền nhiệm và không có sự khác biệt mấy trong lập trường ngoại giao của Anh. Như đã nói trong “tài liệu cập nhật”, Thủ tướng Sunak cũng cho rằng nước Anh đang ở trong “thời đại cạnh tranh khốc liệt giữa các quốc gia”; khẳng định “tầm nhìn toàn cầu” và duy trì lập trường “mở cửa với thế giới bên ngoài”; nhấn mạnh “giá trị” của sự thịnh vượng và an ninh đối với nước họ. Về quan hệ với các chủ thể quốc tế khác, ông Sunak vẫn coi mối quan hệ đặc biệt với Mỹ là yếu tố then chốt để nâng cao ảnh hưởng của nước Anh, coi việc nâng cao vị thế chiến lược của khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương là quan trọng nhất. Những thay đổi địa chính trị hiện nay sẽ góp phần tăng cường quan hệ với Mỹ. Quan hệ với các quốc gia Khối thịnh vượng chung là một trong những ưu tiên chính sách. Có thể thấy, quan điểm và quan niệm tổng thể về chính sách đối ngoại của ông Sunak về cơ bản phù hợp với thời kỳ Johnson. Thủ tướng Sunak có thể chủ yếu “tinh chỉnh” chính sách đối ngoại ở hai khía cạnh sau: Một là, nới lỏng hơn nữa quan hệ với châu Âu và nỗ lực kết hợp một cách hữu cơ các chính sách Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương với các chính sách của châu Âu; Hai là, phát triển theo hướng cân bằng và thúc đẩy hơn nữa hợp tác với Trung Quốc trong các lĩnh vực như kinh tế, thương mại và giải quyết biến đổi khí hậu, nhưng quan điểm coi Trung Quốc là “thách thức mang tính hệ thống” sẽ không thay đổi.
Thứ ba, xét đến tình hình chính trị, kinh tế và xã hội hiện nay ở Anh, chính phủ Sunak tập trung vào các vấn đề đối nội hơn là đối ngoại, điều này cũng xác định rằng ông sẽ không thực hiện những thay đổi lớn trong chính sách đối ngoại. Bắt đầu từ năm 2023, ông Sunak đã đưa ra năm cam kết chính sách – giảm một nửa lạm phát, đạt tăng trưởng kinh tế, cắt giảm nợ, giảm thời gian chờ đợi tại bệnh viện và hạn chế nhập cư bất hợp pháp, trong đó, không bao gồm bất kỳ vấn đề nào liên quan đến chính sách đối ngoại. Vào đầu tháng 2/2023, Thủ tướng Sunak đã cải tổ nội các của mình trên quy mô nhỏ. Trong đó các sáng kiến quan trọng nhất bao gồm: thành lập Bộ An ninh Năng lượng mới và Phát thải ròng bằng 0 (net-zero emission) để đảm bảo an ninh năng lượng dài hạn và giảm lạm phá. Thành lập Bộ Khoa học, đổi mới và công nghệ riêng biệt nhằm khẳng định khoa học công nghệ như một động lực kinh tế. Bãi bỏ Bộ Thương mại Quốc tế và thành lập Bộ Thương mại và Công thương mới. Các động thái này cho thấy rõ rằng, ngoại giao không phải là ưu tiên hàng đầu của chính phủ Sunak và cũng không chú trọng nhiều đến thương mại như dưới thời May và Johnson. Trước cuộc tổng tuyển cử năm 2024, đối với ông Sunak và Đảng Bảo thủ mà nói, những nỗ lực khôi phục tăng trưởng kinh tế và đạt được sự ổn định chính trị, xã hội nhằm giành chiến thắng trong cuộc tái tranh cử là ưu tiên hàng đầu./.
Biên dịch: Nguyễn Phượng
Tác giả: Lý Tĩnh Khôn (李靖堃), nhà nghiên cứu tại Viện Châu Âu, thuộc Viện Khoa học Xã hội Trung Quốc. Bài đăng trên Tạp chí “Thế giới đương đại” (Trung Quốc), số 8, 2023.
Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không nhất thiết trùng với quan điểm của Nghiên cứu Chiến lược. Mọi ý kiến phản hồi học thuật cũng như các vấn đề khác, quý độc giả có thể trao đổi với Ban Biên tập qua mail: [email protected]
