Gần một phần tư thế kỷ trước, vào tháng 6/1999, các nguyên thủ quốc gia và chính phủ của Liên minh châu Âu đã tụ tập với những người đồng cấp Mỹ Latinh và Caribe tại Rio de Janeiro để tham dự hội nghị thượng đỉnh liên khu vực đầu tiên của họ. Để phô trương thiện chí, các bên đã thiết lập quan hệ đối tác chiến lược. Họ cũng bắt đầu đàm phán về một hiệp định thương mại giữa EU và Mercosur, liên minh thuế quan Nam Mỹ của Brazil, Argentina, Paraguay và Uruguay. Một báo cáo của Tổ chức Thương mại Thế giới (WHO) công bố một năm sau đó đã dự đoán một cách tự tin rằng các cuộc đàm phán sẽ kết thúc vào năm 2005.
Khó khăn trong quan hệ thương mại châu Âu – Nam Mỹ
Hội nghị thượng đỉnh giữa EU với các nhà lãnh đạo Mỹ Latinh và Caribe đã không dẫn đến mối quan hệ chặt chẽ hơn giữa hai khu vực. Mặc dù các công ty EU chiếm tỷ trọng đầu tư nước ngoài lớn nhất ở các nước Mercosur, nhưng thỏa thuận EU-Mercosur chưa bao giờ được phê chuẩn và ảnh hưởng của EU tại các nước Mercosur đã giảm đáng kể trong hai thập kỷ rưỡi qua – đặc biệt khi so sánh với Trung Quốc và Hoa Kỳ.
Lấy Brazil làm ví dụ, nền kinh tế lớn nhất Mỹ Latinh. Mặc dù quy mô thương mại giữa Brazil và EU vẫn tăng trưởng trong những năm qua, nhưng tỷ trọng của EU trong danh mục thương mại tổng thể của Brazil lại trở nên nhỏ hơn. Năm 2000, EU vẫn tiêu thụ 28% hàng xuất khẩu của Brazil, con số này đã giảm xuống còn 24% vào năm 2007 và 16% vào năm 2019. Tương tự, thị phần của Brazil trong tổng thương mại của EU đã giảm từ gần 2% trong xuất nhập khẩu của EU năm 2000 xuống còn 1,6 % vào năm 2021.
Bằng cách so sánh, Trung Quốc là một đối tác thương mại không đáng kể của Brazil vào đầu thế kỷ này. Tuy nhiên, ngày nay, khoảng 30% hàng xuất khẩu của Brazil là sang Trung Quốc – nhiều hơn cả sang EU và Mỹ cộng lại. Ảnh hưởng của Trung Quốc ở Nam Mỹ cũng đã mở rộng theo những cách khác. Brazil vào năm 2009 đã trở thành thành viên sáng lập của nhóm BRIC (rồi được gọi là BRICS kể từ khi Nam Phi gia nhập một năm sau đó). Trong khi đó, Argentina tham gia Sáng kiến Vành đai và Con đường của Trung Quốc vào năm 2022. (Mặc dù tổng xuất khẩu của Brazil sang Hoa Kỳ cũng giảm đáng kể – từ gần 25% năm 2000 xuống khoảng 11% vào năm 2021 – Washington vẫn có thể duy trì ảnh hưởng ở Brazil nhờ vai trò địa chính trị hàng đầu ở Tây bán cầu.)
Nỗ lực bất thành của hai phía
Để điều chỉnh, Mercosur và các nước EU đã tìm cách thống nhất về phiên bản cuối cùng của thỏa thuận thương mại được chờ đợi từ lâu vào cuối năm 2023 trước khi tiến hành phê chuẩn tại quốc hội các quốc gia. Tuy nhiên, các cuộc đàm phán đã thất bại, rất có thể là vĩnh viễn. Giờ đây, châu Âu và Nam Mỹ có thể sẽ ngày càng xa cách hơn – đặc biệt khi mối quan hệ của các nước Mercosur với Trung Quốc ngày càng sâu sắc. Esteban Actis, giảng viên quan hệ quốc tế tại Đại học Quốc gia Rosario ở Argentina, đã mô tả thỏa thuận Mercosur-EU là “thỏa thuận tốn kém nhất trong lịch sử” nhưng đổi lại, kết quả là bằng 0, trong một bài đăng trên trang mạng X (trước đây là Twitter).
Các cuộc đàm phán thương mại giữa EU và Mercosur năm 1999 bắt đầu dưới thời chính phủ trung hữu ở Brazil. Nhưng khi quyền lực được chuyển giao cho Đảng Công nhân đối thủ từ năm 2003 đến năm 2016 – dưới nhiệm kỳ tổng thống thứ nhất và thứ hai của Luiz Inácio Lula da Silva và sau đó là người kế nhiệm ông, Dilma Rousseff – Mercosur hầu như không quan tâm đến việc thúc đẩy các cuộc đàm phán thương mại với châu Âu hay bất kỳ ai khác. Brazil và Argentina coi các thỏa thuận thương mại tự do với các khối như EU là rủi ro đối với các ngành công nghiệp nội địa được bảo hộ cao của họ.
Mọi thứ đã thay đổi sau khi Rousseff bị luận tội vào năm 2016 và chính phủ Michel Temer tự do hơn về kinh tế lên nắm quyền ở Brazil. Trước đó một năm, vào năm 2015, Mauricio Macri đã giành chiến thắng trong cuộc bầu cử ở Argentina, cho phép các cuộc đàm phán với EU được bắt đầu lại.
Ba năm sau, vào tháng 6/2019, gần đúng 20 năm sau hội nghị thượng đỉnh đầu tiên ở Rio de Janeiro, dường như vẫn còn một tia hy vọng rằng thỏa thuận có thể được hồi sinh. EU và Mercosur đã đạt được thỏa thuận về nguyên tắc, việc phê chuẩn của Nghị viện châu Âu và cơ quan lập pháp của các nước thành viên EU là rào cản cuối cùng còn lại.
Thỏa thuận này sẽ tạo ra khu vực thương mại tự do lớn nhất thế giới, với gần 780 triệu dân và hơn 120 tỷ USD giá trị thương mại vào năm 2022. Hơn 90% thuế quan sẽ được bãi bỏ, mang lại cho các công ty từ cả EU và Mercosur quyền tiếp cận chưa từng có vào thị trường của nhau. Thỏa thuận này dự kiến sẽ dẫn đến sự gia tăng khoảng 15% trong dòng chảy thương mại kết hợp của các nước Mercosur và tăng thêm mức tăng trưởng GDP từ 0,3 đến 0,7% của khối Nam Mỹ theo thời gian.
Thỏa thuận này cũng nhằm mục đích thúc đẩy mối quan hệ hợp tác giữa hai khối về các vấn đề như mua sắm công, sở hữu trí tuệ và bảo vệ môi trường. Việc phê chuẩn sẽ củng cố cả EU và Mercosur: Chứng minh tuyên bố của EU là “siêu cường thương mại” và đảo ngược vai trò ngày càng suy giảm của EU ở Nam Mỹ, đồng thời đảm bảo sự tồn tại liên tục của Mercosur.
Có lẽ quan trọng nhất, thỏa thuận này sẽ mang lại lợi ích địa chính trị đáng kể cho cả hai khối khi các nước EU và Mercosur tìm cách đa dạng hóa quan hệ đối tác trong bối cảnh căng thẳng Mỹ-Trung ngày càng gia tăng và tình trạng bất ổn toàn cầu lan rộng hơn. Đối với các quốc gia như Brazil, mối quan hệ được tăng cường với châu Âu sẽ củng cố chiến lược đa liên kết và tăng cường đòn bẩy của Brasília trong đàm phán với Washington và Bắc Kinh. Những cân nhắc chiến lược này có thể là nguyên nhân khiến Lula đảo ngược lộ trình so với các nhiệm kỳ trước đó của ông và lên tiếng ủng hộ việc ký kết thỏa thuận EU-Mercosur trong năm đầu tiên của nhiệm kỳ tổng thống thứ ba của ông – tức cuối năm 2023.
Những trở lực lớn
Nhưng các nhóm lợi ích đầy quyền lực – hầu hết ở châu Âu – đã bắt đầu hành động để ngăn cản thỏa thuận được phê chuẩn tại các nghị viện quốc gia trên khắp lục địa. Tổng thống Pháp Emmanuel Macron đã nhiều lần bày tỏ sự hoài nghi về thỏa thuận này, phần lớn bắt nguồn từ sự phản đối của các doanh nghiệp nông nghiệp hùng mạnh của Pháp; các nước khác, chẳng hạn như Đức, rất ủng hộ việc phê chuẩn. Một số nghị viện quốc gia tuyên bố rằng họ sẽ không phê chuẩn thỏa thuận – có thể là để ý tới dư luận. Vô số tổ chức xã hội dân sự, đặc biệt là các nhóm môi trường, đã gây áp lực buộc các nhà hoạch định chính sách phải phản đối thỏa thuận này, thường lập luận rằng nó sẽ tiếp tay cho sự tàn phá môi trường ở Amazon, làm sâu sắc thêm sự bất bình đẳng và chủ yếu phục vụ lợi ích doanh nghiệp.
Quy định phá rừng mới của EU cũng làm phức tạp thêm vấn đề. Quy định này cấm nhập khẩu hàng hóa từ các khu vực bị phá rừng vào khối và yêu cầu điều chỉnh thỏa thuận thương mại để phù hợp với các mục tiêu của các quốc gia theo Thỏa thuận Paris. Quá trình sửa đổi đã làm sâu sắc thêm nhận thức của các chính phủ Mercosur rằng Châu Âu đang lợi dụng những lo ngại về môi trường làm cái cớ để ngăn chặn việc phê chuẩn thỏa thuận. Những bất đồng về môi trường này là điểm gây tranh cãi chính trong các giai đoạn sau của thỏa thuận.
Vài tháng qua dường như là cơ hội duy nhất để đạt được một thỏa thuận điều chỉnh có thể đẩy nhanh quá trình phê chuẩn – một phần vì các quốc gia nắm giữ chức chủ tịch EU và Mercosur, Tây Ban Nha và Brazil, đều ủng hộ thỏa thuận này. Thời gian dường như cũng không còn nhiều: Tổng thống Paraguay Santiago Peña, người đảm nhận chức chủ tịch luân phiên của Mercosur vào tháng 12 từ Brazil, đã nói rõ rằng ông sẽ kết thúc các cuộc đàm phán thương mại với Brussels nếu thỏa thuận này không được thống nhất trong nhiệm kỳ tổng thống của Brazil. Ngoài ra, lễ nhậm chức Tổng thống của Javier Milei ở Argentina cũng như cuộc bầu cử Nghị viện châu Âu năm nay phần lớn được coi là rào cản cho việc phê chuẩn. (Trong một sự thay đổi thực dụng, Milei – người trước đây đã chỉ trích Mercosur – đã tuyên bố sau chiến thắng trong cuộc bầu cử ngày 19/11/2023 rằng ông ủng hộ một hiệp định thương mại.)
Tuy nhiên, cuối cùng, cả Macron và Tổng thống sắp mãn nhiệm của Argentina, Alberto Fernández – người nói rằng ông không muốn mang lại thành tựu cho Milei – đều công khai lên tiếng phản đối việc tiến tới thỏa thuận. Rõ ràng là sẽ không có thỏa thuận nào, điều đó khiến ủy viên thương mại EU phải hủy chuyến đi tới Brazil. Do vậy, hội nghị thượng đỉnh Rio không mang lại kết quả cao, khiến Lula trắng tay – và tương lai của Mercosur bị nghi ngờ.
Các nhà hoạch định chính sách tham gia vào các cuộc đàm phán đã từ chối thừa nhận một cách công khai rằng các cuộc đàm phán – về mọi ý định và mục đích – đã kết thúc. “Chúng tôi vẫn hy vọng ký được thỏa thuận,” Ngoại trưởng Brazil cho biết vào ngày 4/12/2023. Nhưng đằng sau những cánh cửa đóng kín, các nhà hoạch định chính sách nhận ra rằng cần phải hình dung lại mối quan hệ EU-Mercosur. Điều đó có nghĩa là chấp nhận rằng hai khối có thể trở nên ít liên quan về mặt địa chính trị với nhau hơn – và EU có thể không phải là phương tiện tốt nhất cho các nước châu Âu muốn tăng cường quan hệ với Nam Mỹ, khu vực có thể được tiếp cận tốt hơn bằng cách sử dụng các con đường song phương.
EU – Mercosur đã đánh mất cơ hội lịch sử
Nhiều thập kỷ đàm phán không thành công đã khiến mối quan hệ giữa EU và các nước Mercosur trở nên căng thẳng. “Không ai có thể chịu đựng được nữa”, Lula nói vào năm ngoái, bày tỏ sự thất vọng sâu sắc và thiếu kiên nhẫn mà các cuộc đàm phán kéo dài hàng thập kỷ đã gây ra. Ở cả hai khối, các nhà lãnh đạo đã chuyển sang chỉ trích. Fernández đổ lỗi cho “sự phản kháng từ châu Âu” vì không phê chuẩn, nhưng Uruguay đổ lỗi cho Brazil, Brazil đổ lỗi cho Argentina sau khi chính phủ Fernández sắp mãn nhiệm công khai bác bỏ thỏa thuận. Đằng sau cánh cửa đóng kín, các nhà ngoại giao Đức đã bày tỏ sự thất vọng trước sự phản đối của Pháp.
Trong khi Mercosur gần đây đã ký kết một thỏa thuận thương mại với Singapore và thừa nhận Bolivia là thành viên, thì tương lai của khối vẫn còn rất nhiều nghi ngờ. Uruguay hiện đang đàm phán một thỏa thuận thương mại tự do song phương với Trung Quốc, và trừ khi Mercosur quyết định tham gia đàm phán, việc phê chuẩn sẽ buộc Uruguay rời khỏi liên minh thuế quan, với những hậu quả không rõ ràng đối với tư cách thành viên của nước này trong khối. Người ta cũng không chắc chắn về những chính sách mà chính quyền Milei sẽ theo đuổi đối với khối, mặc dù Bộ trưởng Ngoại giao Diana Mondino đã lên tiếng ủng hộ việc phê chuẩn.
Tuy nhiên, điều có vẻ rõ ràng là – khi không phê chuẩn một thỏa thuận sau 20 năm hình thành – cả EU và Mercosur đã bỏ lỡ cơ hội lịch sử để thích ứng với một thế giới đa cực, khó lường và bất ổn hơn./.
Biên dịch: Hoàng Hải
Tác giả: Oliver Stuenkel là Phó Giáo sư về quan hệ quốc tế tại Quỹ Getulio Vargas ở São Paulo.
Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Nghiên cứu Chiến lược. Mọi trao đổi học thuật và các vấn đề khác, quý độc giả có thể liên hệ với ban biên tập qua địa chỉ mail: [email protected]
