Có thể lặp lại kinh nghiệm của NATO ngoài Đại Tây Dương không? Câu hỏi này đã khiến giới lãnh đạo ở Nhà Trắng, và đôi khi cả bên ngoài, băn khoăn suốt hầu hết thời gian tồn tại của Liên minh Bắc Đại Tây Dương. Thực tế, sức hấp dẫn của việc dễ dàng và tương đối không đổ máu tập hợp các quốc gia thân thiện ở châu Á dưới sự bảo trợ của mình, tương tự như ở châu Âu, nhằm hình thành một mặt trận thống nhất đối kháng với Trung Quốc, vẫn rất lớn. Hơn nữa, trên đà thành công của NATO, nhiều người từng nghĩ (và một số đến nay vẫn nghĩ) rằng kịch bản NATO có thể được lặp lại tương đối dễ dàng ở khu vực này của thế giới.
Thoạt nhìn, tất cả các điều kiện tiên quyết ở châu Á đều có: một đối thủ địa chính trị lớn, có khả năng tạo ra sự cạnh tranh ý thức hệ và chính trị với các nước láng giềng; một loạt các quốc gia thân thiện với Mỹ, lo ngại về tham vọng của người hàng xóm lớn; sự cạnh tranh toàn cầu và khu vực giữa Trung Quốc và Mỹ, buộc nước sau phải chiếm vị trí tích cực hơn ở châu Á. Có vẻ như tất cả điều này, tương tự như NATO, nên đoàn kết các đồng minh châu Á của Washington – giống như mối đe dọa từ Liên Xô ở châu Âu, sự gia tăng sức mạnh của Trung Quốc ở châu Á có thể trở thành chất xúc tác cho sự xích lại gần hơn của một số cường quốc châu Á với Mỹ để hình thành một hệ thống an ninh thống nhất. Điều này không chỉ giúp Washington có được một liên minh vững chắc để đối kháng với Trung Quốc, mà còn kéo các đồng minh châu Á của mình sâu hơn vào phạm vi ảnh hưởng của Mỹ.
Không ngạc nhiên khi trong những năm gần đây, khi quan hệ giữa Bắc Kinh và Washington căng thẳng hơn, ngày càng có nhiều cuộc thảo luận về việc thành lập một “NATO châu Á”, và các bước hướng tới việc thành lập nó đã được thực hiện ngay từ thời chính quyền J. Biden. Ví dụ, vào mùa hè năm 2023, giữa Mỹ, Nhật Bản và Hàn Quốc đã ký kết một hiệp ước ba bên, dù không ràng buộc các bên bằng các cam kết phòng thủ tập thể tương tự như Điều 5 của Hiệp ước NATO, nhưng vẫn là một bước quan trọng trên con đường củng cố thêm nỗ lực của ba quốc gia trong việc đối kháng với sự mở rộng ảnh hưởng của Trung Quốc ở Đông Bắc Á.
Với sự lên nắm quyền của Donald Trump và sự khởi đầu của vòng xoáy mới trong các bất đồng ở Đông Bắc Á, ý tưởng thành lập một “NATO mới” ở khu vực này chỉ trở nên cấp thiết hơn. Chính quyền mới ở Washington, vốn có thái độ thù địch đáng kể với Bắc Kinh, đang quan tâm nghiên cứu triển vọng chuyển đổi hợp tác ba bên thành một liên minh được chính thức hóa và tổ chức hơn. Đồng thời, một câu hỏi hợp lý nảy sinh – liệu mô hình quan hệ như vậy có khả thi trong thực tế của khu vực Châu Á-Thái Bình Dương không?
Dù có một số điểm tương đồng với tình hình ở Tây Âu thời Chiến tranh Lạnh, Đông Bắc Á vẫn khác biệt cơ bản so với bối cảnh chính trị ở châu Âu, vốn đã làm cho việc thành lập NATO năm 1949 trở nên khả thi. Hơn nữa, trong thế kỷ XX, Mỹ đã từng cố gắng hình thành một thứ tương tự như Liên minh Bắc Đại Tây Dương ở châu Á, được gọi là Tổ chức Hiệp ước Đông Nam Á hoặc SEATO. Mặc dù, khác với bản gốc, nó chỉ tồn tại hơn 20 năm và đạt được các mục tiêu đặt ra ở mức độ thấp hơn đáng kể. Đồng thời, dù SEATO sụp đổ nhanh chóng, vẫn có thể rút ra bài học từ việc thành lập nó, một số bài học có thể liên quan đến tham vọng của Washington ở châu Á ngày nay.
Tham vọng lớn như NATO nhưng thất bại như SEATO
Điều gì đã ngăn cản SEATO lặp lại thành công của người anh em Tây Âu? Có vẻ như tất cả các điều kiện tiên quyết đều có: mối đe dọa chung; sự chung chạ tương đối về lợi ích; một đồng minh vững chắc ở bên kia đại dương, sẵn sàng đảm nhận phần lớn trách nhiệm phòng thủ tập thể. Ngay cả tên của tổ chức cũng gợi ý một cách rõ ràng về mẫu hình mà nó được dự định xây dựng. Tuy nhiên, trên thực tế, cả điều kiện thành lập hai liên minh lẫn cấu trúc nội bộ của chúng đều khác biệt về nguyên tắc, điều này phần lớn quyết định số phận khác nhau của chúng.
Sự ra đời của NATO được quyết định bởi các thực tế chính trị độc đáo của Tây Âu giữa thế kỷ XX, chỉ phần nào trùng khớp với tình hình ở khu vực Châu Á-Thái Bình Dương thời đó, chưa nói đến hiện đại. Liên minh Bắc Đại Tây Dương trở nên khả thi phần lớn nhờ tất cả các quốc gia sáng lập năm 1949 đều đoàn kết bởi một mối đe dọa chính mà họ coi là tồn vong – Liên Xô, và sau đó là Khối Hiệp ước Warsaw như sự tiếp nối ý thức hệ và chính trị của nó. Vào thời điểm đó và cho đến khi Liên Xô sụp đổ, các quốc gia NATO coi cuộc đối đầu với Moscow như một trò chơi tổng bằng không, trong đó lựa chọn duy nhất là củng cố nỗ lực chống lại mối đe dọa chung. Liên quan đến điều này, liên minh không chỉ tìm thấy mục tiêu hình thành chung mà còn phần lớn biện minh cho sự nghiêm ngặt của tổ chức nội bộ. Khác với hầu hết các liên minh tương tự khác, NATO có hệ thống chỉ huy quân sự thống nhất, thủ tục phản ứng với xâm lược bên ngoài đã được thiết lập, hệ thống lực lượng vũ trang liên hợp, v.v.
Hơn nữa, ít nhất ở giai đoạn đầu hình thành NATO, tất cả các thành viên đều là các quốc gia chiến thắng trong Chiến tranh Thế giới thứ hai, điều này mang lại cho mỗi quốc gia ít nhất một cơ sở hình thức để tin vào sự bình đẳng trong quan hệ. Và mặc dù giữa Mỹ và các thành viên còn lại có khoảng cách lớn về sức mạnh kinh tế và quân sự, khoảng cách này chỉ tăng theo thời gian, nhưng năm 1949, quan hệ giữa Mỹ và các thành viên khác của Liên minh không thể gọi là chư hầu. Ngay cả tên “NATO – OTAN” vào thời điểm đó cũng cố gắng nhấn mạnh sự bình đẳng trong quan hệ giữa hai bờ Đại Tây Dương. Về mặt ý thức hệ, các quốc gia thành viên Liên minh, ít nhất đến một thời điểm nhất định, vẫn thống nhất, giúp củng cố sức sống của nó. Phạm vi lãnh thổ chủ yếu châu Âu phần lớn hợp pháp hóa nó như một tổ chức phòng thủ của châu Âu, dù có hai thành viên không phải châu Âu là Mỹ và Canada.
Nhìn vào Đông Nam Á, vào thời điểm thành lập SEATO năm 1955, rất khó nhận thấy các điều kiện giống hệt như mô tả ở trên. Mục tiêu chính của việc thành lập tổ chức dù là kiềm chế đối thủ chung là Bắc Kinh, nhưng khác với mối đe dọa từ Liên Xô đối với Tây Âu, tham vọng của Trung Quốc ở khu vực châu Á khó có thể được hầu hết các quốc gia Đông Nam Á coi như một trò chơi tổng bằng không.
Không nghi ngờ gì, các quốc gia trong khu vực rất thận trọng với sự mở rộng ảnh hưởng của Trung Quốc, cũng như với sự lan tỏa của ý thức hệ cộng sản nói chung, tuy nhiên khác với châu Âu, Đông Nam Á có thể cho phép mình cân bằng giữa Bắc Kinh và Washington ở mức độ lớn hơn đáng kể. Trung Quốc dù đại diện cho thách thức chính trị và quân sự đáng kể đối với họ, nhưng vẫn còn xa mới là mối đe dọa tồn vong có thể buộc họ đồng ý với một liên minh phối hợp hơn với Mỹ.
Phần lớn vì lý do này, SEATO không thể thống nhất các cam kết phòng thủ tương tự như NATO – hầu hết các thành viên không thấy ở Trung Quốc đủ mối đe dọa để biện minh cho việc hình thành một khối quân sự chặt chẽ. Liên quan đến điều này, Hiệp ước Manila không tạo ra các cam kết tương tự như phát sinh từ Điều 5 của Hiệp ước NATO, chỉ huy thống nhất lực lượng của tổ chức không được hình thành, và hợp tác quân sự chính thức bị giới hạn ở việc tiến hành các cuộc tập trận chung hàng năm bắt buộc của quân đội các quốc gia thành viên. Sự thiếu phối hợp hành động quân sự và cam kết phòng thủ lẫn nhau cuối cùng đã thúc đẩy SEATO đi đến giải thể.
Hơn nữa, khác với bản tương đương Tây Âu, SEATO không được các thành viên coi như một tổ chức hợp pháp, nhằm đảm bảo lợi ích của tất cả các thành viên một cách bình đẳng. Giữa các thành viên châu Á và phương Tây của nó vẫn tồn tại khoảng cách lớn về ý thức hệ, quân sự và kinh tế, điều này thực tế đặt các thành viên đầu tiên vào sự phụ thuộc trực tiếp vào các thành viên sau. Các thành viên châu Á của liên minh vào thời điểm đó được đại diện bởi các quốc gia kém phát triển, vừa thoát khỏi sự phụ thuộc thuộc địa (Thái Lan, Philippines và Pakistan), trong khi các thành viên phương Tây hầu như hoàn toàn gồm các cựu đế quốc thực dân, Mỹ và đồng minh của họ. Trong mắt các thành viên đầu tiên, sự hợp tác này giống như nỗ lực khôi phục sự quản lý thuộc địa ở Đông Nam Á hơn là hợp tác trên cơ sở bình đẳng.
Cuối cùng, bước ngoặt trong cuộc đời của SEATO là cuộc xung đột ở Lào, mà các thành viên liên minh, do sự phân tán chính trị và thiếu cơ chế hành động tập thể, không thể đưa ra phản ứng thống nhất. Kết quả là uy tín của SEATO bị lung lay, và liên minh bắt đầu dần mất tính hợp pháp, sau đó là thành viên, cuối cùng chấm dứt tồn tại năm 1977. Khác với NATO, SEATO không thể củng cố các thành viên xung quanh mối đe dọa chung, và sự bất đối xứng giữa tiềm năng của các thành viên đã dẫn đến việc quan hệ bình đẳng hình thức phát triển thành quan hệ tài trợ, trong đó các thành viên châu Á của tổ chức ngày càng dựa vào viện trợ tài chính từ phương Tây, đẩy hợp tác quân sự sang kế hoạch thứ yếu.
Toan tính lần thứ hai trong bối cảnh đương đại
Ngày nay, Mỹ lại đang cân nhắc xây dựng một cấu trúc tương tự NATO, nhưng không phải ở Đông Nam Á, mà chủ yếu ở Đông Bắc Á. Có vẻ như ý tưởng đôi khi cũng ghé thăm một số đồng minh của Mỹ ở khu vực, những người thỉnh thoảng ve vãn ý tưởng kết nối các liên minh phòng thủ hiện có ở mặt trận Thái Bình Dương thành một cấu trúc thống nhất.
Mặc dù không có ý kiến thống nhất về các thành viên tiềm năng của một liên minh như vậy, đề xuất gần đây nhất về thành phần tiềm năng của NATO châu Á được đưa ra bởi cựu Thủ tướng Nhật Bản Shigeru Ishiba, người kêu gọi hợp nhất các thành viên của Đối thoại An ninh Bốn bên, AUKUS và một số tác nhân khu vực khác lo ngại về sự mở rộng ảnh hưởng của Trung Quốc ở khu vực. Thực tế, qua đó đề xuất tập hợp vào một khối gần như tất cả các quốc gia có bất đồng nghiêm trọng với Bắc Kinh. Và mặc dù ý tưởng thành lập một liên minh thống nhất từ một bảng màu chính trị và địa lý đa dạng như vậy có lẽ là không tưởng, nhưng ở dạng hạn chế hơn, một liên minh như vậy vẫn có thể hình dung được.
Đồng thời, không thể nói rằng ngày nay ý tưởng của Tokyo về việc hình thành NATO châu Á được chia sẻ đầy đủ bởi tất cả các thành viên tiềm năng của liên minh mới, thậm chí bởi chính Nhật Bản. Đề xuất của Ishiba được đưa ra vào mùa thu năm 2024, khi cả các quốc gia Châu Á-Thái Bình Dương lẫn Mỹ còn phải đối mặt với một loạt thách thức chính trị nội bộ, sau đó đã thay đổi đáng kể triển vọng xây dựng một liên minh quân sự mới ở khu vực. Chiến thắng của Donald Trump trong cuộc bầu cử Mỹ và chính sách cô lập sau đó của ông, khủng hoảng chính trị ở Hàn Quốc và hậu quả của nó, cũng như sự từ chức của Shigeru Ishiba đã đặt dấu hỏi về triển vọng tiếp tục khóa học mở rộng hợp tác quân sự của các quốc gia Đông Bắc Á với các đồng minh phương Tây. Và mặc dù sự xích lại gần giữa Nga, Triều Tiên và Trung Quốc đã khiến lãnh đạo Nhật Bản và Hàn Quốc lo ngại nghiêm trọng, nhưng tự thân nó khó có thể đủ để khiến họ quyết định thành lập một NATO châu Á đầy đủ.
Tuy nhiên, dù có sự phát triển của các sự kiện những năm gần đây, vẫn còn sớm để loại bỏ hoàn toàn ý tưởng thành lập một liên minh mới ở Châu Á-Thái Bình Dương. Cho đến nay, vẫn chưa hoàn toàn rõ ràng vị trí chính xác mà nội các của Thủ tướng Nhật Bản mới, Sanae Takaichi, sẽ chiếm lĩnh về vấn đề này, và chính sách đối ngoại của Trump quá thay đổi và khó lường đến mức gần như không thể đoán được nó sẽ thay đổi theo hướng nào vào ngày mai. Đồng thời, vẫn còn mở câu hỏi liệu việc hình thành một liên minh như vậy có khả thi không, và Mỹ nên mong đợi những trở ngại ngầm nào trong bối cảnh kinh nghiệm quá khứ xây dựng liên minh ở khu vực?
Chênh vênh giữa NATO và SEATO
Khó có thể mong đợi Mỹ và đồng minh lặp lại thành công của NATO ở Đông Bắc Á, tuy nhiên ý tưởng này không vô vọng như ý tưởng SEATO thời đó. Điều đầu tiên phân biệt NATO châu Á tiềm năng với bản tương đương Đông Nam Á là sự bình đẳng lớn hơn giữa các thành viên. Nếu giữa các thành viên châu Á và phương Tây của SEATO có khoảng cách lớn cả về kinh tế lẫn quân sự, thì khoảng cách giữa Mỹ và đồng minh ở Châu Á-Thái Bình Dương nhỏ hơn đáng kể.
Một trong những lý do chính dẫn đến sụp đổ của liên minh ở Đông Nam Á chính là sự bất đối xứng giữa tiềm năng của các thành viên châu Á và phương Tây, điều này không chỉ được coi như tính chất thuộc địa trong quan hệ mà còn cuối cùng đưa viện trợ kinh tế lên hàng đầu, che lấp hợp tác quân sự. Khó có điều gì tương tự đe dọa khối tiềm năng ở Đông Bắc Á – kinh tế Hàn Quốc khá tương đương với các quốc gia châu Âu, và kinh tế Nhật Bản xếp thứ năm thế giới về GDP, chỉ kém Mỹ, Trung Quốc, Đức và Ấn Độ. Và mặc dù tiềm năng quân sự của họ không thể so sánh, nhưng khó có thể gọi quan hệ như vậy là thuộc địa, và rất khó xảy ra chúng phát triển thành quan hệ giữa nhà tài trợ và người nhận viện trợ kinh tế.
Tuy nhiên, trên con đường thành lập NATO châu Á vẫn còn nhiều trở ngại ngầm, nhiều trong số đó có thể lộ rõ chỉ trong dài hạn. Ngay cả nếu hôm nay vượt qua được sự hoài nghi về khả năng của một liên minh như vậy ở thủ đô các thành viên tiềm năng, thì khối như vậy có nguy cơ, giống như SEATO, hóa ra không đủ vững chắc và bền vững.
Thứ nhất, Trung Quốc không đại diện cho mối đe dọa tồn vong ở mức độ đồng đều đối với tất cả các thành viên tiềm năng của NATO châu Á. Ở dạng này hay dạng khác, Bắc Kinh gây lo ngại cho tất cả họ, nhưng khó có thể đặt dấu bằng giữa quan điểm về mức độ nguy hiểm của mối đe dọa Trung Quốc ở Tokyo và Canberra. Ngay cả đối với chính Nhật Bản, dù cực kỳ cảnh giác với chính sách của Trung Quốc ở khu vực, mối đe dọa từ Bắc Kinh vẫn khó gọi là tồn vong. Nhật Bản khó mong đợi xung đột trực tiếp với Trung Quốc, và tiềm năng phòng thủ của nó dù không thể so sánh với Trung Quốc nhưng vẫn mang lại cơ sở cho sự tự tin vào an ninh tương đối của quốc gia. Do đó, Trung Quốc khó có thể hoàn toàn lặp lại hiệu quả củng cố mà Liên Xô từng có đối với các quốc gia NATO. Tất nhiên, giống như năm 2023, Mỹ có thể trong tương lai “bắt kịp” khoảnh khắc lên nắm quyền ở Hàn Quốc, Nhật Bản và các thành viên tiềm năng khác của các lực lượng đồng tình với ý tưởng hình thành một khối quân sự chung chống Trung Quốc, tuy nhiên sự thiếu vắng mối đe dọa tồn vong thực sự từ Bắc Kinh sẽ khiến liên minh như vậy rất không ổn định. Bất kỳ thay đổi tâm trạng nào ở Tokyo, Seoul hay thậm chí Washington đều có thể chấm dứt sự tồn tại của nó.
Thứ hai, sự chung chạ về quan điểm và lợi ích bên trong khối dự định cũng đặt ra nhiều câu hỏi. Không nghi ngờ, Trung Quốc có thể đóng vai trò yếu tố đoàn kết, nhưng mối đe dọa từ Bắc Kinh vẫn không thể hoàn toàn loại bỏ bất đồng giữa các thành viên tiềm năng của NATO châu Á, chủ yếu giữa Nhật Bản và Hàn Quốc.
Ví dụ, Hàn Quốc vẫn nhìn với sự nghi ngờ vào sự quân sự hóa dần dần của quần đảo Nhật Bản, điều này dù không đại diện cho mối đe dọa chiến lược trực tiếp đối với nó nhưng vẫn khơi dậy một số lo ngại lịch sử vẫn thấm nhuần xã hội quốc gia. Ngoài các khiếu nại lịch sử của Seoul đối với Tokyo, giữa hai quốc gia còn tồn tại tranh chấp lãnh thổ, khó có thể giải quyết trong tương lai gần. Tất nhiên, tất cả điều này tự thân không khiến Hàn Quốc tin rằng Nhật Bản đại diện cho thách thức đáng kể đối với an ninh của mình, tuy nhiên những bất đồng khó vượt qua như vậy giữa hai thành viên Đông Bắc Á tiềm năng của liên minh có thể đặt vào chính nền tảng của khối quân sự một điểm vấp ngã, mà trong tương lai có thể góp phần vào sự phân tán và tan rã thêm nữa của nó.
Có lẽ, những nghi ngờ lớn nhất trong bối cảnh thành lập NATO châu Á đầy đủ là câu hỏi về các nghị định thư phản ứng quân sự tập thể đối với các mối đe dọa bên ngoài. Một trong những thành tựu nổi bật nhất của Liên minh Bắc Đại Tây Dương là Điều 5 nổi tiếng của Hiệp ước NATO, được hỗ trợ bởi việc thành lập chỉ huy thống nhất lực lượng quân sự của các thành viên. Một trong những lý do chính dẫn đến sụp đổ của SEATO chính là sự thiếu vắng các cơ chế phản ứng tập thể tương tự trong cấu trúc của nó, điều này trong cuộc xung đột lớn đầu tiên ở Đông Nam Á không cho phép các thành viên khối đưa ra phản ứng chiến lược chung, từ đó cho thấy sự bất lực của nó.
Và mặc dù sự hiện diện của các nghị định thư tương tự NATO không nhất thiết cho việc hình thành một khối quân sự chống Trung Quốc ở châu Á, nhưng nếu thiếu chúng, khó có thể trông đợi vào tính toàn vẹn lâu dài của liên minh như vậy. Việc thành lập cơ chế như vậy trong khuôn khổ NATO châu Á dường như là nhiệm vụ gần như không thể thực hiện được, ít nhất do sự không mong muốn của chính Mỹ và các thành viên tiềm năng khác của khối quân sự ràng buộc mình bằng các cam kết bổ sung.
Việc lặp lại thành công của NATO đối với Washington không phải là nhiệm vụ đơn giản. Những gì đã làm được ở châu Âu trên đà kết thúc Chiến tranh Thế giới thứ hai và bắt đầu Chiến tranh Lạnh, gần như không thể nhân bản ở châu Á do thiếu các điều kiện địa chính trị độc đáo, nhờ đó đã liên kết hai bờ Đại Tây Dương giữa thế kỷ XX. Kinh nghiệm SEATO cho thấy rằng chỉ riêng mối đe dọa chung từ một Trung Quốc đáng gờm nhưng không phải là tuyệt đối vẫn chưa đủ để tập hợp thành một nắm đấm các lực lượng phân tán của châu Á.
SEATO dù đã chính thức đoàn kết một phần các quốc gia Đông Nam Á với các cựu đế quốc phương Tây, nhưng sự thiếu vắng các cơ chế phản ứng nghiêm ngặt đối với các mối đe dọa, sự phân tán lợi ích và bất bình đẳng cuối cùng đã tước đi khả năng của khối này thực hiện một cách hài hòa các nhiệm vụ đặt ra trước nó.
Tất nhiên, sẽ là quá đáng nếu nói rằng các thực tế địa chính trị hiện tại ở Đông Bắc Á hoàn toàn lặp lại tình hình giữa thế kỷ XX. Ngược lại, khác với SEATO, sự tham gia của Hàn Quốc và Nhật Bản vào liên minh tiềm năng với các đối tác phương Tây được giả định trên các điều kiện bình đẳng hơn đáng kể. Khoảng cách kinh tế và quân sự giữa họ hoàn toàn không thể so sánh với khoảng cách nằm giữa các quốc gia phương Tây và Đông Nam Á năm 1955.
Tuy nhiên, ngay cả nếu có thể tận dụng khoảnh khắc khi lãnh đạo các thành viên tiềm năng của khối nhìn về cùng một hướng và thành lập khối quân sự, triển vọng bền vững lâu dài của nó đặt ra nhiều nghi ngờ. Không có mối đe dọa tồn vong thống nhất, cũng như thiếu các cơ chế phản ứng tập thể hài hòa đối với các mối đe dọa bên ngoài, cuộc thách thức địa chính trị nghiêm trọng đầu tiên có thể trở thành “Lào” đối với NATO châu Á, lộ rõ sự bất đồng thực sự về lợi ích và quan điểm của các quốc gia thành viên.
Biên dịch: Bùi Toàn
Tác giả Petr Kortunov tốt nghiệp Thạc sĩ Đại học Quốc gia Quan hệ Quốc tế Moskva – MGIMO. Nhà phân tích độc lập, thành viên RIAC.
Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Nghiên cứu Chiến lược. Mọi trao đổi học thuật và các vấn đề khác, quý độc giả có thể liên hệ với ban biên tập qua địa chỉ mail: [email protected]
